Rozmowa z Małgorzatą Pilinkiewicz,
Prezesem Krajowej Rady Izby Architektów RP
Małgorzata PILINKIEWICZ — Prezes Krajowej Rady Izby Architektów RP (kadencja 2018–2022). Ukończyła Wydział Architektury Politechniki Śląskiej. Od 1992 r. współprowadzi biuro archistudio studniarek+pilinkiewicz. Jest współautorką m.in. budynku Sądu Okręgowego w Katowicach, Sądu Rejonowego w Koninie, Siemianowicach Śląskich, Radzyniu Podlaskim, rewitalizacji Storczykarni, Kasyna Urzędniczego i Maneżu w Muzeum Zamku w Łańcucie, Gminnego Zespołu Szkół w Kazimierzu Dolnym oraz domów i rezydencji. Czterokrotnie nominowana do Nagrody Miesa van der Rohe (2007, 2010, 2011, 2013).
Katarzyna Jagodzińska: Jakie mogą być konsekwencje wprowadzenia w życie rządowej propozycji domów — za złotówkę, siedemdziesięciometrowych i bez pozwolenia na budowę?
Małgorzata Pilinkiewicz: Jest kilka aspektów tego zagadnienia. Pierwsze to parametr domu określony na 70 metrów kwadratowych zabudowy i związane z nimi specjalne procedury administracyjne, które spowodują niespójność systemu prawa budowlanego. W ocenie Izby będzie to dodatkowa komplikacja przepisów budowlanych, na tyle niespójna, że nie tylko może rodzić wątpliwości prawne, lecz także prowadzić do innych niż założone przez twórców prawa rezultatów. Domy jednorodzinne, w tym te do 70 metrów kwadratowych, możemy już dziś budować bez pozwolenia, stosując procedurę zgłoszenia. Z różnych przyczyn ta ścieżka uzyskania zgody na budowę nie cieszy się jednak dużym powodzeniem. Propozycje przedstawione w rządowej nowelizacji ustawy Prawo budowlane prowadzą natomiast do rozszczelnienia obecnie funkcjonującego systemu, zarówno poprzez ograniczenie prowadzenia budowy, jej kontroli i nadzoru, jak też obowiązku prowadzenia dziennika budowy. Ograniczenie tych obowiązków dla domów do 70 metrów kwadratowych zabudowy nie ma uzasadnienia.
Dlatego w tym zakresie można zadać również wiele dalszych pytań. Na przykład dlaczego 70 metrów kwadratowych powierzchni zabudowy nie wymagałoby profesjonalnego nadzoru budowy, czyli skutkowałoby brakiem profesjonalnej kontroli nad zgodnością z przepisami prawa i bezpieczeństwa prowadzenia robót, a 71 już tak? Czy aby na pewno wykorzystując preferencje dla domów do 70 metrów kwadratowych powierzchni zabudowy, nie będą powstawały obiekty o większych niż zakładane parametrach? Z historii polskiego budownictwa mieszkaniowego znamy domy, których powierzchnie ograniczano formalnie do 110 metrów kwadratowych, a które są dużo większe tylko dlatego, że część ich pomieszczeń ma wysokość mniejszą niż 2,20 metra, a mimo to użytkowane są jako mieszkalne. Obecna zmiana ustawy w sprawie uzyskania prawa do budowy domu do 70 metrów kwadratowych otwiera właśnie takie możliwości — w których będzie można budować domy o większej powierzchni użytkowej. Wracamy zatem do tego, co już znamy z przeszłości.
Należałoby jednak postawić pytanie, co stanowi zasadniczy problem w uzyskaniu prawa do rozpoczęcia budowy? Projektanci jednoznacznie potwierdzają, że głównym problemem są procedury administracyjne i warunki, jakie trzeba spełnić dla kompletacji wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Również komplikacja prawa i obowiązujących procedur spowoduje rozbieżności interpretacyjne pomiędzy urzędami. Obecne przepisy prawa nakładają takie same obowiązki dla dokumentacji domów jednorodzinnych i innych kategorii obiektów. Najbardziej problematyczny dla inwestora przystępującego do budowy domu jest czas oczekiwania na przygotowanie dokumentacji, dla której wymagania są podobne jak dla znacznie większych obiektów, w tym konieczność uzyskania różnych uzgodnień lub opinii wymagających czasu oraz dodatkowej aktywności, na przykład wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w miastach. Jeśli procedury mają być uproszczone i bardziej przyjazne dla osób budujących domy jednorodzinne, dlaczego nie uprościć ich dla wszystkich budynków jednorodzinnych, zamiast preferować domy do 70 metrów kwadratowych powierzchni zabudowy?
Drugi niepokojący element w propozycji nowelizacji to możliwość objęcia procedurą zgłoszania wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 70 metrów kwadratowych bez nakładania obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, bez ograniczeń wysokości takich budynków czy powierzchni użytkowej. Jedyną modyfikacją wprowadzoną w kolejnej odsłonie zmiany ustawy z dnia 9 września br. jest obowiązek posiadania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zapis ten wprowadzono między innymi w wyniku uwag wskazanych przez Izbę Architektów RP). Brak takich regulacji spowodowałby niekontrolowaną zabudowę i w konsekwencji zmiany w przestrzeni na masową skalę. Nadto w ramach procedury zgłoszenia budynek rekreacji indywidualnej do 70 metrów kwadratowych budowany byłby w oparciu o dużo bardziej liberalne przepisy niż te, które obowiązywałyby przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o takiej samej powierzchni zabudowy. Również brak limitu powierzchni użytkowej sprawia, że w tego typu obiektach można legalnie powiększać powierzchnię poprzez budowę antresoli. W uzasadnieniu do projektu ustawy niestety w żaden sposób nie odniesiono się do propozycji dwukrotnego powiększenia powierzchni zabudowy budynków rekreacyjnych, dla których aktualnie obowiązująca powierzchnia wynosi 35 metrów kwadratowych. Brak uzasadnienia dla tej propozycji prowokuje spekulacje co do intencji tej inicjatywy, a sama propozycja pozostaje w rozbieżności z głównym celem wprowadzanych zmian podanych w uzasadnieniu, czyli wprowadzenia prostych narzędzi prawnych umożliwiających budowę domów jednorodzinnych dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych.
Trzeci z problemów to deklaracja udostępniania przez państwo projektów domów za symboliczną złotówkę. W ocenie Izby Architektów to nieuczciwa konkurencja ze strony państwa w stosunku do osób, które prowadzą działalność gospodarczą polegającą na projektowaniu.
Katarzyna: Co w kontekście tych wszystkich rządowych propozycji zmian jest w Pani odczuciu największym zagrożeniem?
Małgorzata: W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy Prawo budowlane wskazano, że w przypadku domów do 70 metrów kwadratowych, jako niewielkich obiektów, nad zgodnością projektu z realizacją zamiast kierownika budowy ma czuwać autor projektu w ramach nadzoru autorskiego. Izba Architektów RP fundamentalnie nie zgadza się z tym argumentem, uznając go za chybiony głównie dlatego, że ustawowe kompetencje projektanta sprawującego nadzór autorski są zupełnie różne od tych kierownika budowy. W zakres zadań kierownika budowy wpisuje się bowiem koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, prawo do wstrzymania robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu, podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym oraz zapewnienie przy wykonywaniu robót budowlanych stosowania odpowiednich materiałów budowlanych. Czynności tych nie może wykonać projektant sprawujący nadzór autorski, gdyż nie jest on do nich uprawniony na mocy ustawy Prawo budowlane. Zakres i cel kierowania budową ma się nijak wobec sprawowania nadzoru autorskiego. Nadzór autorski mieści się w zakresie wykonywania uprawnień do projektowania, natomiast sprawowanie funkcji kierownika budowy jest przypisane do uprawnień wykonawczych. Należy również zwrócić uwagę, że nadzór autorski jest pełniony na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej, więc istnieje ryzyko, że inwestor lub organ administracji wcale nie wystąpią do projektanta o jego pełnienie. W takiej sytuacji budowa zostanie pozbawiona jakiegokolwiek nadzoru. Biorąc pod uwagę zagadnienia kompetencyjne, różny jest zakres odpowiedzialności wynikający z pełnienia nadzoru autorskiego na podstawie określonych wymogów prawa budowlanego, w stosunku do zakresu i podstaw prawnych wskazanych dla funkcji kierownika budowy. W konsekwencji odpowiedzialność zawodowa projektanta jako uczestnika procesu budowlanego jest zupełnie inna niż kierownika budowy, co ma również swoje odzwierciedlenie w zakresie ubezpieczeń zawodowych.
Wersja nowelizacji z dnia 9 września br. nie zmienia zasadniczo uwag Izby Architektów. Powiadomienie autora projektu o rozpoczęciu budowy nie zwalnia go z ustawowego obowiązku sprawowania nadzoru autorskiego, jednakże bez obowiązku nałożonego na inwestora w zakresie zlecenia mu takich czynności. Z powyższych względów należy uznać, że proponowane rozwiązanie może zagrażać bezpieczeństwu na budowie, zarówno pod kątem bezpieczeństwa wykonywania prac budowlanych, jak i użytych materiałów. Jest to też kolejna komplikacja w systemie prawa inwestycyjnego. Nie dość, że autorzy nowelizacji zdają się nie rozumieć różnicy między uprawnieniami projektowymi a wykonawczymi, to jeszcze obowiązki autora projektu pełnione w ramach nadzoru autorskiego mają mieć inny zakres w zależności od tego, czy zaprojektował on dom do 70 metrów kwadratowych, czy może większy.
Katarzyna: Rządowa propozycja ma w swoim założeniu przyspieszyć proces budowania małego domu. A jak ona się ma do kosztu budowy?
Małgorzata: Czy naprawdę szybkość samej realizacji jest pierwszoplanowym problemem? Szybkość realizacji nigdy nie jest dobrym doradcą. Nie przyspieszy się procesów technicznych i technologicznych na budowie. Każda technologia ich wymaga, niezależnie od jej charakteru. Odstąpienie od profesjonalnej kontroli tych procesów i fachowej oceny zjawisk nie spowoduje ich przyspieszenia. Kolejność robót wynika bowiem z technologii i bezpieczeństwa ich wykonania, a nie archiwizowania informacji o ich przebiegu w dzienniku budowy lub nadzorze i odbiorach dokonywanych przez kierownika budowy. Odstąpienie od tych zasad może natomiast spowodować chaos, błędy techniczne i technologiczne, a nawet problemy prowadzące do niewłaściwej pracy budynku lub jego części w przyszłości. Obecnie obserwujemy tak szybki rozwój technologiczny budownictwa, że czymś normalnym jest pojawianie się na budowie coraz większej liczby wyspecjalizowanych fachowców. Pomysł, że współcześnie można dobrze zrealizować budynek na zasadzie „ja ze szwagrem”, jest anachroniczny. Nie wiem, czy prowadzi się takie statystyki, ale informacje z praktyk projektowych architektów wskazują, że liczba inwestycji realizowanych metodami gospodarczymi spada. To nie przypadek. Inwestorzy nauczyli się, że korzystając z usług fachowców, oszczędza się czas, ale też pieniądze.
Katarzyna: Jak nowe propozycje odbiją się na zagospodarowaniu przestrzennym?
Małgorzata: Propozycje dotyczące zwiększenia powierzchni domów rekreacyjnych czy budowy małych domów jednorodzinnych na dużych działkach budzą obawy rozlewania się budownictwa jednorodzinnego na obszarach, które trzeba będzie dodatkowo skomunikować, wyposażyć w infrastrukturę techniczną, a następnie ją utrzymywać. Koszty tego budownictwa zobaczymy my wszyscy, na przykład w opłatach przesyłowych czy utrzymaniu dróg. Skorzystają niektórzy, zapłacą wszyscy. Ingerencja w krajobraz obciąży kolejne pokolenia. To również będzie dodatkowy koszt budowy, tyle że przerzucany na pozostałych współobywateli. Rozumiem też, że nie będą kontynuowane wszystkie obecne pomysły o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym, które miały za zadanie powstrzymanie rozlewania się miast. Rząd powinien też wykreślić wszystkie deklaracje na ten temat, które pieczołowicie umieszcza w dokumentach strategicznych, skoro promuje zmiany idące w zdecydowanie inną stronę.
Katarzyna: „Stanowisku Izby Architektów RP wobec propozycji rozdawania przez państwo darmowych projektów budowlanych domów jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m²” wydanym 13 sierpnia 2021 roku problem ładu przestrzennego został skwitowany krótkim stwierdzeniem, że rządowa propozycja „nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, który jest dobrem społecznym”, ale bez dalszej argumentacji. Kwestia ta była natomiast często podnoszona przez osoby komentujące to oświadczenie na facebookowym profilu Izby. Jak odnosi się Pani do argumentów, które padły w tej dyskusji? Dlaczego w oświadczeniu Izby nie znalazły się argumenty dotyczące na przykład wspomnianego rozlewania się miast?
Małgorzata: Musimy wziąć pod uwagę, że funkcjonują regulacje, które powinny chronić przed niekontrolowanym rozwojem zabudowy, a które są związane z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Wynikają z nich warunki, na jakich można budować w danym obszarze. Stąd przeświadczenie, że w tym zakresie powinien być zabezpieczony interes społeczny dotyczący ładu przestrzennego i kontekstu krajobrazowego. Wątpliwości budzi jednak prawo do rozpoczęcia budowy wraz ze zgłoszeniem budowy domu do 70 metrów kwadratowych, co oznacza rezygnację z obowiązku sprawdzenia przez organ, czy inwestycja spełnia wymogi planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, jak również zasadności realizacji procedury z pominięciem stron postępowania administracyjnego.
Zgłoszenia dla budynków o powierzchni zabudowy do 70 metrów kwadratowych z jednoczesnym nieprecyzyjnym określeniem ich parametrów i braku ograniczenia rzeczywistej wysokości budynku w powiązaniu z możliwością zbliżenia jego lokalizacji do granicy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, spowodują możliwość przyjęcia przez uprawniony organ zgłoszenia budowy budynku z obszarem oddziaływania wchodzącym na sąsiednie działki, przy jednoczesnym braku możliwości udziału ewentualnych stron w postępowaniu administracyjnym. Dlatego wraz z propozycjami uproszczeń w procedurach niestety należy się spodziewać również zmian w krajobrazie oraz sposobie funkcjonowania istniejącej zabudowy, doposażonej o dodatkowe strefy rozproszonego zamieszkania. Wzrośnie też zapewne liczba konfliktów międzysąsiedzkich, a tym planowanie przestrzenne powinno zapobiegać.
