Zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI) jest szansą na wypracowanie nowej jakości planowania przestrzennego w duchu partnerstwa między gminami a deweloperami. O ile nastąpi przewartościowanie w myśleniu o dialogu jako o przepisie na dobrą przestrzeń publiczną. „Konflikty są nieuchronne i wręcz naturalne” — mówi Paweł Pucher, adwokat i partner w kancelarii KKPW. Rozmawiamy z nim o nadziejach i ryzykach ZPI.
Paweł PUCHER — Ukończył Wydział Prawa i Administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie. Uczestnik specjalistycznych kursów z zakresu różnych dziedzin prawa w Polsce i zagranicą. Specjalizuje się w prawie cywilnym i gospodarczym oraz problematyce zagospodarowania przestrzennego i inwestycji budlowalnych.
Ania Diduch: ZPI i lex deweloper uzupełniają się czy wykluczają? Czy można mówić o przewadze jednego nad drugim? Które z tych rozwiązań jest z perspektywy formalnej korzystniejsze oraz czy ZPI tworzy warunki partnerstwa dla gmin i deweloperów, a może faworyzuje jedną ze stron planowania przestrzennego?
Paweł Pucher: Obecnie oba rozwiązania, czyli możliwość wnioskowania o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (ULIM) na podstawie specustawy mieszkaniowej (tzw. lex deweloper) oraz możliwość wnioskowania o uchwalenie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI) na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym funkcjonują równolegle. Dlatego nie dziwi często zadawane pytanie, które z nich jest lepsze. Odpowiedź zależy jednak od tego, kto je zadaje.
Porównując te dwie instytucje, zawsze trzeba pamiętać, że choć służą podobnym celom, to nie są tożsame. Ich odmienność dotyczy zarówno skutków prawnych (ULIM jest traktowana jak decyzja w warunkach zabudowy, a ZPI jest szczególnym rodzajem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), rodzaju inwestycji, jakich mogą dotyczyć (ULIM tylko mieszkaniowych, w niewielkim zakresie mixed-use), jak i przebiegu i czasu trwania procedury (postępowanie w przypadku ULIM jest znacznie krótsze).
To, co szczególnie odróżnia ZPI od ULIM, to oblig zagwarantowania gminie, w związku z umożliwieniem inwestorowi realizacji pewnej inwestycji (inwestycji głównej), określonych świadczeń, czy to w postaci zobowiązania do realizacji inwestycji uzupełniającej, czy to innych przewidzianych w ustawie świadczeń ustalanych w umowie urbanistycznej, czy też jednego i drugiego. W tym sensie procedura ZPI mocniej adresuje potrzeby gminy, ograniczając ryzyko przyjęcia rozwiązań, na których skorzysta tylko inwestor.
Ania Diduch: Czy gminy są przygotowane do sprawnego korzystania z tego nowego narzędzia?
Paweł Pucher: Niezbyt dobrze, a wynika to głównie z dotychczasowej praktyki działania gmin. Procedura ZPI zasadza się na założeniu wspólnego z inwestorem interesu wypracowania akceptowalnego i korzystnego dla obu stron, a także innych interesariuszy rozwiązania (mieszkańców, organizacji społecznych itd.), w toku negocjacji i konsultacji społecznych. To wymaga otwartości, gotowości do dialogu, ustępstw oraz przyjęcia określonych zobowiązań o wymiernych skutkach finansowych. Nie jest to ani częsty, ani typowy w naszym kraju sposób dochodzenia do określonych decyzji na linii inwestor — organy administracji. To wydaje mi się najsłabszym ogniwem przyszłych procedur ZPI, a nie na przykład niedomagania merytoryczne, organizacyjne czy finansowe.
W wielu gminach zauważam spore nadzieje i oczekiwania wiązane z tą procedurą i czynione przygotowania do jej jak najefektywniejszego stosowania, ale nie brakuje i takich, gdzie dominuje atmosfera nieufności i sceptycyzmu, mająca źródła zapewne w złej sławie, jaką, częściowo niesłusznie, zyskała specustawa mieszkaniowa (tzw. lex deweloper), którą procedura ZPI ma docelowo zastąpić. Ta, delikatnie mówiąc, nieufność przekłada się czasami na brak zainteresowania tym narzędziem.
Ania Diduch: ZPI ma dwa elementy: inwestycję główną i uzupełniającą. Czym się różnią?
Paweł Pucher: Inwestycja główna to planowana przez inwestora inwestycja, którą chciałby zrealizować na terenie, gdzie ze względu na brak planu miejscowego lub na treść aktualnie obowiązującego mpzp nie jest to formalnie możliwe i w tym celu składa wniosek o uchwalenie ZPI. Może to być dowolna inwestycja: produkcyjna, usługowa, mieszkaniowa. Ustawa nie wprowadza tu ograniczeń. W przypadku inwestycji uzupełniającej, której realizacja w ramach ZPI jest obowiązkowa, jest inaczej. Inwestycja uzupełniająca to służąca obsłudze inwestycji głównej budowa, zmiana sposobu użytkowania lub przebudowa ściśle wskazanych w ustawie rodzajów inwestycji, na przykład sieci uzbrojenia terenu, dróg publicznych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, przedszkoli, szkół, placówek opieki zdrowotnej, obiektów sportu i rekreacji, obszarów zieleni publicznej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową. Katalog ten jest zamknięty i mimo że dość szeroki, to jednak brak w nim na przykład obiektów o przeznaczeniu mieszkalnym czy służących obronności.
Ania Diduch: Czy można już mówić o pierwszych skutkach wprowadzenia ZPI? Co się składa na dobrze przygotowane i funkcjonalne ZPI?
Paweł Pucher: O ile mi wiadomo, w chwili, w której przeprowadzamy tę rozmowę (sierpień 2024), w żadnej gminie w Polsce nie uchwalono jeszcze ZPI. W wielu miastach inwestorzy złożyli pierwsze wnioski o uchwalenie ZPI, znam kilkanaście takich przypadków, głównie w mniejszych miastach, choć złożono je również w Krakowie. Sam właśnie przygotowuję (we współpracy z architektami i urbanistami) kilka wniosków o ZPI w dwóch miastach. Procedury, w zależności od miasta, są na różnych etapach. W niektórych wypadkach, jak w Krakowie, rada gminy nie podjęła jeszcze uchwały zezwalającej na przystąpienie do sporządzania ZPI, w innych zgoda rady na procedowanie już jest i trwają uzgodnienia i konsultacje społeczne. W pojedynczych przypadkach zawarto już umowy urbanistyczne, ale brak jeszcze uchwały rady gminy zatwierdzającej ZPI. Za wcześnie więc, by oceniać, czy ZPI są lub staną się nową jakością, lub chociażby wartością dodaną, w procesie zarządzania przestrzenią czy w procesie inwestycyjnym. Wszystko będzie zależeć od praktyki, jaka wykształci się w tym zakresie, choć potencjał w tym narzędziu, mimo pewnych jego mankamentów, jest bardzo duży. Oby nie został zmarnowany, bo zainteresowanie ZPI jest póki co bardzo duże.
Zauważalnym efektem wprowadzenia do naszego ustawodawstwa tej szczególnej formy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalanej na wniosek inwestora jest powrót do myślenia o procesie inwestycyjnym w miastach w kategoriach dialogu, a nie walki inwestora z władzą czy administracją. Ważne jest stworzenie przez procedurę ZPI przestrzeni do negocjacji pomiędzy gminą a inwestorem i jasnych prawnych podstaw dla wymagania od inwestora określonych świadczeń i zachowania określonych standardów w zamian za możliwość realizacji inwestycji na terenie, na którym nie byłaby ona możliwa ze względu na brak planu miejscowego lub jego treść.
Ania Diduch: Proszę o komentarz na temat stanu planowania przestrzennego w Krakowie w przededniu ZPI.
Paweł Pucher: Kraków wyróżnia się na tle Polski liczbą uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego, które pokrywają już ponad 2/3 powierzchni miasta, co dwukrotnie przekracza średnią krajową. W sensie formalnym jest więc nieźle. Paradoksalnie jednak Kraków nie jest, patrząc z punktu widzenia ładu przestrzennego czy dostępności gruntów pod inwestycje, w znacznie lepszej sytuacji niż miasta, w których uchwalono mniej planów miejscowych. Plany te bowiem często mają inwentaryzacyjny charakter, konserwują dotychczasowe funkcje danych obszarów, nie przyczyniają się do uwolnienia większej ich ilości pod inwestycje. Kraków nie doczekał się też póki co lokalnych standardów urbanistycznych. Trzeba przyznać, że nowe władze Krakowa nie tylko deklarują zmianę podejścia do kwestii zarządzania przestrzenią, ale i podejmują pierwsze działania w tym zakresie. Jak się wydaje, współgra to z oczekiwaniami nie tylko inwestorów, ale i mieszkańców, którzy żywo interesują się tymi sprawami, czego dowodem jest złożenie rekordowej w skali kraju liczby wniosków — ponad 20 tysięcy — do procedowanego właśnie planu ogólnego miasta, który ma zastąpić studium. Kraków zresztą przystąpił do sporządzania planu ogólnego jako jedno z pierwszych dużych miast i ma szanse zdążyć z zakończeniem tego procesu w ustawowym terminie.
Ania Diduch: ZPI pozostawia duży margines swobody gminom — mogą one wybierać, czy zatwierdzą nowy plan czy nie. Jakie są mechanizmy ochrony przed korupcją lub faworyzowaniem jednych rozwiązań miejscowych nad innymi?
Paweł Pucher: To bardzo dobre pytanie! Nowe narzędzie, jakim jest ZPI, nic nie zmienia w sferze tak zwanego władztwa planistycznego gminy. Znaczy to, że gmina nadal zachowuje pełną kontrolę nad tym, czy procedura, mimo przygotowanego i złożonego przez inwestora wniosku, co przecież mogło wymagać znaczących nakładów, w ogóle zostanie rozpoczęta. Następnie w każdej fazie tego procesu, aż do chwili podpisania umowy urbanistycznej, gmina może odstąpić od negocjacji, kończąc postępowanie beż żadnych dla siebie negatywnych konsekwencji. Co więcej, nawet po wynegocjowaniu i zawarciu umowy urbanistycznej, której załącznikiem musi być projekt ZPI, rada gminy może odrzucić ZPI albo odrzucić go i jednocześnie wskazać niezbędne jej zdaniem zmiany w umowie urbanistycznej lub ZPI, co oznacza konieczność powtórzenia niemal całej procedury. Zmiany te mogą być dla inwestora nie do zaakceptowania, co będzie prowadzić do zakończenia procedury czy to z powodu wycofania wniosku przez inwestora, czy też odstąpienia przez prezydenta od negocjacji w związku z niemożnością osiągnięcia porozumienia.
Przy tak daleko idących uprawnieniach gminy, zarówno prezydenta, jak i rady gminy, inwestor jest „na łasce” gminy. Rozwiązaniem, które może ograniczyć ryzyko nierównego traktowania inwestorów czy wręcz korupcji, jest wprowadzenie przez gminę wewnętrznych regulacji doprecyzowujących postępowanie w sprawie ZPI. Wydaje się to wręcz niezbędne, gdyż ustawodawca przewidział konieczność poniesienia przez inwestora nakładów w związku z obowiązkiem realizacji inwestycji uzupełniającej lub zobowiązaniem do innych świadczeń ustalonych w umowie urbanistycznej, ale nie oznaczył ich zakresu czy wysokości. Równocześnie dano stronom (gminie i inwestorowi) możliwość dość swobodnego kształtowania treści umowy urbanistycznej. Zapobiec ryzyku, że od jednego inwestora wymagać będzie się znacznie więcej lub mniej niż od innego, który występuje z podobnym wnioskiem, może tylko ustalenie pewnych brzegowych warunków.
nowe prawo zakłada partnerską współpracę między inwestorami a gminami, nie proponuje jednak konkretnych procedur jej egzekwowania
fot.: mwitt1337 © Pixabay
Z jednej strony warto więc wskazać zakres wymaganych od każdego inwestora informacji na temat planowanej inwestycji, z drugiej należy ustalić ramy lub zasady określania w toku negocjacji umowy urbanistycznej wymiaru (zakresu, wartości) zobowiązania inwestora z tytułu realizacji inwestycji uzupełniającej i zobowiązania do wykonania na rzecz gminy innych świadczeń. Ważne, aby zasady te były transparentne, jednolite dla wszystkich inwestorów, możliwie precyzyjne i odwołujące się do czytelnych kryteriów. Dobrze, aby znane były też ogólne oczekiwania gminy w zakresie rodzajów inwestycji uzupełniających, ich ustawowy katalog jest bowiem szeroki, a z pewnością kształtują się one bardzo różnie w zależności od gminy, miasta czy dzielnicy. To samo dotyczy innych potencjalnych zobowiązań inwestora, które mogą się pojawić w umowie urbanistycznej, jak zobowiązania do przenoszenia na gminę części inwestycji głównej, na przykład części zrealizowanych obiektów, w tym lokali mieszkalnych. Ponadto warto zadbać o skoordynowanie całego procesu ZPI po stronie gminy, bo składa się on z wielu kroków i wymaga uczestnictwa wielu podmiotów i jednostek uzgadniających, opiniujących i prowadzących negocjacje i konsultacje społeczne.
Podkreśliłbym jeszcze, że wewnętrzne zasady prowadzenia postępowania w sprawie ZPI powinny objąć także etap przed złożeniem wniosku przez inwestora. Do wniosku musi być załączony projekt ZPI obejmujący zarówno inwestycję główną, jak i uzupełniającą. W przypadku planowanych inwestycji o dużej skali przygotowanie projektu ZPI może być czasochłonne i kosztowe. Racjonalne jest, aby zanim inwestor poniesie te koszty, miał możliwość wstępnego ustalenia, na ile jego zamierzenia wpisują się w aktualne polityki i potrzeby gminy oraz aby nie planował w ciemno inwestycji uzupełniającej. W rezultacie skróci to i usprawni cały proces ZPI, w czym również gmina ma oczywisty interes.
ZPI to szansa na sytuacje win-win, gdzie gminy jasno określają swoje potrzeby, a deweloperzy są prawnie zobligowani do przestrzegania miejscowych planów przewidzianych dla publicznej przestrzeni — sukces ZPI zależeć będzie jednak od umiejętności prowadzenia dialogu między dwoma stronami inwestycji
fot.: Jack_Jiao © Pixabay
Ciekawe, że w przypadku bardzo zbliżonej do ZPI instytucji, jaką jest miejscowy plan rewitalizacji, regulowanej tą samą ustawą, przepisy są bardziej szczegółowe. Wynika z nich na przykład, że wymiar zobowiązań inwestora wobec gminy ustalanych w umowie urbanistycznej zawartej przez inwestora z gminą w związku z uchwaleniem tego planu ma być proporcjonalny do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia albo zmiany miejscowego planu rewitalizacji. W ustawie zawarto też delegację do określenia rozporządzeniem zakresu informacji, jakim inwestor musi opisać planowaną inwestycję. W odniesieniu do ZPI takich rozwiązań brak.
Ania Diduch: W nowej ustawie nie ma mowy o tym, jaką część inwestycji głównej inwestor powinien przekazać miastu. Czy ma pan sugestię, jak w praktyce powinno to wyglądać, aby przebiegało optymalnie?
Paweł Pucher: Rozumiejąc pytanie literalnie, zacznę od stwierdzenia, że przekazanie części inwestycji głównej na rzecz miasta jest jednym z możliwych zobowiązań inwestora w ramach procedury ZPI. Nie znaczy to jednak, że zawsze będzie miało miejsce. To, w jakiej formie nastąpi przekazanie części inwestycji głównej, zależeć będzie od tego, na czym polega inwestycja główna (jakiego rodzaju i o jakiej funkcji są to obiekty), jakie są aktualne potrzeby i oczekiwania gminy, jaka forma prawna tego przekazania zostanie ustalona pomiędzy stronami umowy urbanistycznej przy uwzględnieniu rodzaju i zakresu inwestycji głównej i uzupełniającej.
Ania Diduch: Na podstawie pana doświadczenia — co generuje najwięcej konfliktów pomiędzy deweloperami a gminami?
Paweł Pucher: Konflikty te są nieuchronne i wręcz naturalne. Naiwnością byłoby oczekiwać, że mogą zniknąć. Trzeba jednak tworzyć warunki do ich łagodzenia i rozwiązywania. Zazwyczaj ich źródłem jest brak możliwości dialogu i negocjowania między potrzebami gminy a dążeniem inwestora do maksymalizacji zysku kosztem jakości inwestycji, na przykład przez maksymalizowanie powierzchni zabudowy czy powierzchni przeznaczonej do sprzedaży.
Skoro rozmawiamy w kontekście ZPI, to warto zauważyć, że właśnie ZPI może być świetnym narzędziem, aby te konflikty „rozbrajać” i łagodzić. Procedura ta daje bowiem przestrzeń do negocjacji i dialogu na temat zamierzeń inwestora i sposobu ich realizacji oraz wypracowania rozwiązania akceptowalnego dla obu stron i innych interesariuszy, czyli na przykład mieszkańców czy organizacji społecznych.
Ania Diduch: Czy istnieje uniwersalny przepis na dobrą przestrzeń publiczną?
Paweł Pucher: Jako prawnik odpowiem, że taki przepis stara się stworzyć ustawodawca, definiując ogólne pojęcie ładu przestrzennego, utożsamiając je z takim kształtowaniem przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wypełniając tę ustawową definicję bardziej konkretną treścią, ustalone są w przepisach liczne wymagania, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania te nie zawsze jednak znajdują przełożenie na sposób działania inwestorów oraz praktykę tworzenia i stosowania prawa, zwłaszcza w obszarze wydawania aktów planowania przestrzennego i decyzji administracyjnych.
Ania Diduch: Jakie inne narzędzia oprócz ZPI, planów przestrzennych i lex deweloper posiada miasto, aby sprawnie planować inkluzywne, przyjazne i funkcjonalne przestrzenie?
Paweł Pucher: Na jakość planowania przestrzennego mają szansę wpłynąć plany ogólne, które do końca przyszłego roku mają zastąpić studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i, w przeciwieństwie do tych ostatnich, będą miały moc aktu prawa miejscowego. Dobrze, że elementem planu ogólnego będą standardy urbanistyczne, szkoda że ograniczone tylko do katalogu stref planistycznych definiowanych wyłącznie przez funkcje i kilka bazowych parametrów. Ustalenie lokalnych standardów dostępności infrastruktury społecznej w planie ogólnym nie jest obowiązkowe, oby gminy sięgały do możliwości ich ustalenia jak najczęściej. Także strategia rozwoju gminy w aktualnym stanie prawnym nabiera większego znaczenia w procesie zarządzania przestrzenią.
Gminy powinny zajmować też bardziej aktywną postawę nie tylko w zakresie uchwalania nowych planów, lecz także jeśli chodzi o miejscowe plany już obowiązujące, choć oczywiście rozumiem ograniczenia wynikające z niedostatku środków finansowych. Do tej pory gminy rzadko samodzielnie dokonywały systemowego przeglądu planów już uchwalonych, co prowadziło do pozostawania w obrocie przez wiele lat planów, które dawno powinny być zmienione, na przykład wskazujących wiele terenów, nawet w centrach miast, o przeznaczeniu rolnym, które od lat nie są wykorzystywane do takich celów. Obecna regulacja nakazuje radzie gminy dokonać przeglądu oceny aktualności planów miejscowych, a w przyszłości także planu ogólnego raz w ciągu kadencji rady gminy.
Zmorą procesów planistycznych jest też brak ich skoordynowania z gminami sąsiednimi, co w przypadku terenów na obrzeżach miast, graniczących z gminami ościennymi niejednokrotnie daje kiepskie rezultaty na poziomie ładu przestrzennego. Warto, aby gminy, mimo braku prawnego obowiązku w tym zakresie, starały się, procedując plany miejscowe czy plany ogólne, brać pod uwagę i ten aspekt.
Ania Diduch: Dziękuję za rozmowę.
rozmawiała: Ania DIDUCH
więcej: A&B 09/2024 – MIASTO, ARCHITEKTURA, KAPITALIZM,
pobierz bezpłatne e-wydania A&B
