wymóg Gdańskich Lokalnych Standardów Urbanistycznych — użytkowe partery zamiast parkingów i dróg serwisowych
rys.: Edyta Skiba
Edyta: Nadal jednak koncepcja (KUA) jest zobowiązaniem publicznym inwestora. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę jest charakterystyka, będąca też załącznikiem do uchwały rady miasta. Można jednak odnieść wrażenie, że najmocniej wiążącym elementem dla inwestora jest zobowiązanie publiczne. Po raz pierwszy mamy sytuację, w której zmiana poszczególnych fragmentów miasta stała się przedmiotem publicznej debaty, którą żyją nie tylko media, ale przede wszystkim mieszkańcy.
Łukasz: Publiczny charakter wniosku specustawowego jest jednym z niewielu istotnych atutów tego rozwiązania. Ustalenia wniosku są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, mieszkańcy mają zatem możliwość wglądu we wszystkie załączniki do wniosku. Stwarza to także szansę na rozliczanie inwestora z jego obietnic na dalszym etapie. Zapewnienie transparentności całego postępowania jest bardzo istotną kwestią, o której niewiele mówi się w kontekście specustawy. Realizując Projekt Jawność w Gdańsku, na Zaspie, zauważyliśmy że sam dostęp do informacji nie zastąpi dialogu. Najczęściej mieszkańcy dowiadują się o rozwiązaniach zbyt późno. Nie ma wtedy możliwości na znaczącą korektę przyjętych założeń, wszyscy muszą żyć z konsekwencjami wydanych decyzji planistycznych. Transparentność w procesie uchwalania wniosku specustawowego to nie tylko jego publikacja, ale także możliwość opiniowania i zgłaszania uwag. Głównym wyzwaniem jest krótki czas na reakcję. Pomimo tego mankamentu strona publiczna ma większy nadzór nad procesem i rozwiązaniami projektowymi niż w przypadku pozwoleń na budowę wydawanych na podstawie miejscowego planu lub warunków zabudowy. Działania strażnicze (ang. watchdog) organizacji społecznych pokazują, że transparentność pozwala na zwiększenie kontroli nad przyjętymi rozwiązaniami i w razie czego zatrzymanie negatywnych działań.
Edyta: Zakres publicznych zobowiązań regulują „Lokalne standardy urbanistyczne”, definiujące powiązanie inwestycji z transportem zbiorowym, drogami, szkołą oraz terenami rekreacyjnymi. Brak w nich jednak zapisów chroniących środowisko. Weźmy choćby powierzchnię biologiczną — nadal minimalną wartością jest współczynnik wynikający z warunków technicznych. Za pomocą jakich narzędzi miasto może negocjować lepsze parametry środowiskowe dla inwestycji?
Łukasz: Jest to dosyć istotny wątek, rzeczywiście warto by było zwiększyć te wymagania w ramach standardów urbanistycznych. Pamiętajmy jednak, że specustawa nie wyłącza działania warunków technicznych oraz odrębnych przepisów dotyczących ochrony środowiska. Wymagania te będą jednak zapewne wzrastać, chociażby ze względu na ustawę o ochronie przed suszą lub konieczność retencjonowania wód opadowych. Jestem zwolennikiem zwiększania kompetencji samorządów w zakresie określania standardów i ich modyfikowania. Takie podejście skutecznie testował Gdańsk. Samorządowi udało się określić standardy znacznie wykraczające poza minimum ustawowe. Ich ambicją jest nie tylko wskazanie parametrów ilościowych, lecz także jakościowych. Spełnienie gdańskich standardów urbanistycznych nie jest takie łatwe i wymusza stosowanie wielu rozwiązań poprawiających jakość powstających na mocy specustawy osiedli. Uważam, że samorządy powinny mieć możliwość ustalania wymogów i standardów związanych z retencjonowaniem wód opadowych oraz zwiększaniem udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenach inwestycyjnych. Są to też kwestie, które wymagają korekty na pozostałych poziomach planowania przestrzennego, tak aby dostosować go do wyzwań związanych z adaptacją do zmian klimatu.
Edyta: Jakie jakościowe kryteria zakładają gdańskie standardy urbanistyczne?
Łukasz: Warto zapoznać się z całym tekstem lokalnych standardów urbanistycznych przygotowanych dla Gdańska. W kwestii kształtowania zabudowy są one o tyle ciekawe, że dotyczą kształtowania kompozycji urbanistycznej, organizowania parterów usługowych i frontu działki w kontekście walki z plagą dróg serwisowych budowanych dla osiedli. Kryteria pozwalają także na kontrolowanie jakości architektury. Standardy zostały opracowane przez Biuro Rozwoju Gdańska we współpracy z miejskim Wydziałem Architektury i Urbanistyki reprezentującym administrację architektoniczno-budowlaną. Spełnienie takich wymagań daje inwestorom większe nadzieje na sprawne procedowanie wniosku przez władze miasta również na etapie pozwolenia na budowę. To bardzo ważne, że w skali kraju powstał precedens zwiększający wymagania wobec inwestorów. Dowodzi on również tego, że gminy mogą zabezpieczyć interes publiczny przez jasne zadeklarowanie oczekiwań względem inwestora, koniecznych do zrealizowania, by skorzystać z ułatwień w procesie administracyjnym.
Edyta: Nadal jednak, pomimo tych wyśrubowanych standardów, zaangażowania grona ekspertów — w postaci miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej — opiniujących wniosek, radni otwarcie deklarują brak zaufania wobec procedury, postrzegając specustawę jako zamach na ich władztwo.
Łukasz: Może najpierw przyjrzyjmy się genezie konfliktu. Ponieważ operatorami projektów realizowanych przez program Mieszkanie Plus, miały być podmioty komercyjne, to specustawa została otworzona również na deweloperów. W konsekwencji część prywatnych inwestorów stwierdziła, że jest to narzędzie, które można zacząć wykorzystywać dla projektów komercyjnych. To z kolei spowodowało, że samorządy potraktowały to narzędzie jako wytrych omijający system planowania. Podczas wdrażania specustawy nie przewidziano pilotażowych realizacji — we współpracy z samorządami. Nic więc dziwnego, że brak dialogu na linii rząd i samorządy zaowocował negatywną reakcją tych ostatnich. Nie pomogło nałożenie się na te sprawy konfliktów wynikających z polityki krajowej, jak również szybkie przygotowanie ustawy i związane z tym niedopracowania pozostawiające władze lokalne z wieloma wątpliwościami. Moim zdaniem orzecznictwo sądów i praktyka pokazały, że jeśli proces analizy wniosku przez samorząd zostanie wykonany porządnie, zostaną przedstawione merytoryczne argumenty, będące przesłankami do odrzucenia wniosku, to rada jest uprawniona do podjęcia negatywnej decyzji. Nic nie ogranicza tu jej władztwa. Chciałbym jednak w tym miejscu podkreślić, że musi to być decyzja merytoryczna. Istotne jest, aby samorządowcy byli świadomi, że mają obowiązek prowadzenia prac planistycznych pozwalających na prowadzenie polityki przestrzennej w sposób uporządkowany i transparentny. Nie można z jednej strony nie przygotowywać miejscowych planów, bazować na wuzetkach, a z drugiej głosować przeciwko stosowaniu jakichkolwiek innych narzędzi pozwalających na realizację inwestycji mieszkaniowych, tłumacząc to odpowiedzialnością za ład przestrzenny.
wymóg Gdańskich Lokalnych Standardów Urbanistycznych — retencjonowanie wody deszczowej, przestrzenie rekreacyjne dla mieszkańców w zieleni
rys.: Edyta Skiba
Edyta: Czy miasta i miasteczka potrzebują więcej PUM-u (powierzchni użytkowej mieszkań)?
Łukasz: Myślę, że jest to raczej kwestia jakości, a nie ilości. Motywacją do budowy nowych mieszkań są zmieniające się potrzeby mieszkańców miast, wynikające ze zmieniających się oczekiwań wobec życia i miejsca zamieszkania. Kolejnym problemem jest dostępność mieszkań, co jest chyba jednym z głównych wyzwań. W najbliższym czasie przyjdzie nam się zmierzyć z problemem, z którym obecnie boryka się Zachód, czyli z „pokoleniem najmu”. Należą do niego młodzi ludzie, których nie stać na kupno własnego mieszkania i którzy wydają pieniądze nie na spłatę kredytu, ale na czynsze trafiające przede wszystkim do prywatnych właścicieli nieruchomości. Analizowanie samego tylko narzędzia sprawia, że na dalszy plan schodzi dyskusja o kondycji polskiego mieszkalnictwa. Nie zapominajmy, że specustawa była tylko jednym z elementów reformy mającej na celu zwiększenie dostępności mieszkań.
Edyta: Specustawa jest przedstawiana jako rozwiązanie zwiększające podaż mieszkań na rynku, prowadzące do obniżenia cen. Jednak być może w połączeniu z programem Nowego Ładu i dopłatami do kredytów mieszkaniowych przyczyni się ona do jeszcze mocniejszego napompowania spekulacyjnej bańki?
Łukasz: To pytanie raczej do specjalisty od rynku nieruchomości, a nie urbanisty. Z mojej perspektywy mogę powiedzieć, że w momencie identyfikowania barier dla funkcjonowania rynku mieszkaniowego jednym z istotniejszych czynników był czas trwania procedur administracyjnych. Chodzi o wydawanie pozwoleń na budowę oraz czas potrzebny do uchwalenia planów miejscowych. Jako mechanizmy mogące pomóc wskazywano zmiany przeznaczenia terenów, tak aby można było na nich realizować zabudowę mieszkaniową. Chodziło o tereny poprzemysłowe, powojskowe, pokolejowe. Istotne było również usprawnienie części administracyjnej związanej z przygotowaniem pozwolenia na budowę. W wyniku tych rozmów pojawiła się propozycja takiego narzędzia jak specustawa, która miała zapewnić tymczasowy przyspieszony mechanizm działania. Trzeba pamiętać, że pomysł ten szedł w pakiecie z programem Mieszkanie Plus oraz powstawaniem Krajowego Zasobu Nieruchomości, który miał za zadanie tworzyć bazę gruntów pod publiczne budownictwo mieszkaniowe.
Edyta: A co z zasobem społecznym, którego miasta się raczej wyzbywają, a który powinien stanowić alternatywę dla rynku komercyjnego?
Łukasz: Posiadanie zasobu społecznego, stanowiącego realną alternatywę nie tylko dla zakupu mieszkania na rynku komercyjnym, lecz także najmu na rynku komercyjnym, stanowi obecnie dość duży problem. Zależy on nie tylko od kwestii administracyjno-prawnych, ale od całego procesu przygotowania i pozyskiwania gruntów oraz realizowania inwestycji. Było to główną przyczyną wolnego tempa realizowania programu Mieszkanie Plus. Rodzi to kolejne pytanie: na ile uwarunkowania prawne, również planistyczne, wpływają na czynniki decydujące o dostępności mieszkań. Mówimy o podaży, jednak istotne jest pytanie: co kształtuje popyt. Warto raczej zacząć pytać, czy są to mieszkania kupowane przez przyszłych mieszkańców i finansowane z kredytów, czy może jest to raczej podyktowane wzrostem udziału rynku inwestycyjnego, traktowane jako wygodna lokata kapitału. Brak dostępności finansowej dla przeciętnego Kowalskiego nie sprawia, że spada sprzedaż mieszkań, tylko powoduje, że są one kupowane przez inne podmioty, co pociąga za sobą inne skutki i wyzwania. Na przykład osoby, które nie mają możliwości zakupu własnego mieszkania, będą wydawały swoje fundusze nie na spłatę kredytu, ale na czynsze. Tu pojawia się pytanie, od kogo będą wynajmować mieszkania: czy od podmiotów komercyjnych, czy w mieszkalnictwie publicznym. To jest paradoks silnego urynkowienia mieszkalnictwa.
wymóg Gdańskich Lokalnych Standardów Urbanistycznych — dostęp do drogi publicznej oraz sieci (woda, ciepło, prąd, kanalizacja)
rys. Edyta Skiba
Edyta: Jednym ze sposobów rozwiązania niedoborów w społecznym zasobie mieszkaniowym mogłoby być wprowadzenie wymogu przekazania części mieszkań danej inwestycji na rzecz miasta, wzorem rozwiązań powszechnych na przykład w Wielkiej Brytanii. Powstaje jednak pytanie, czy nie byłby to zasób szybko zbywalny przez gminę, skoro już teraz inwestycje towarzyszące — szkoły, parki czy drogi — rodzą w gminach obawy o koszty utrzymania i zarządzania.
Łukasz: Nie zapominajmy, że miasta mają obowiązek prowadzenia polityki mieszkaniowej. W krótkiej perspektywie takie rozwiązanie mogłoby być postrzegane przez gminę jako obciążenie. Zbycie nieruchomości komunalnych przez gminy, jako sposób na pozbycie się zasobu o słabym stanie technicznym bądź jako wsparcie prywatyzacji, przyczyniło się do części z obecnych problemów lokalowych. System kontrybucyjny, oddawanie mieszkań w nieruchomościach komercyjnych jest jednym z rozwiązań, które może pomóc odbudowywać ten zasób. Szkoły, parki, mieszkalnictwo komunalne są dobrem publicznym, kosztują, ale przynoszą wymierne korzyści dla mieszkańców, zwiększają atrakcyjność gminy do zamieszkania, a co za tym idzie, dochodów do kasy miejskiej.
Edyta: Czy zmiany przewidywane w procedowanej obecnie nowelizacji Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprawią sytuację? Jakie wyzwania w tym zakresie stoją przed rządem?
Łukasz: Bardzo ważnym elementem będzie ukrócenie stosowania procedury warunków zabudowy i wzmocnienie roli planu miejscowego, w tym umożliwienie gminom objęcia planem całości terenu, którym zarządzają. Jest to poniekąd zbieżne z tym, co było postulowane do tej pory w ramach planów reformy systemu planowania, czyli podjęcie próby zastąpienia Studium planem ogólnym. Pozwalałby on z jednej strony na sprawne wydawanie pozwoleń na budowę, z drugiej zaś umożliwił zarządzanie przestrzenią gminy. Jest tutaj oczywiście jeden haczyk: trzeba dobrze przemyśleć, jak rozwiązać największy problem, którym jest zalegalizowanie nadpodaży terenów inwestycyjnych. Jeżeli przy tworzeniu planów ogólnych przedłożone zostaną rozbuchane zapisy studiów (SUiKZP), to istnieje ryzyko, że zalegalizowane zostałby milionowe rezerwy pod nowe tereny zabudowy. Wydaje mi się, że jest to jedno z największych wyzwań dla wdrożenia reformy systemu planowania, o ile dojdzie do niej w obecnie zakładanym kształcie.
Edyta: Dziękuję za rozmowę!
