rozmowa z numeru 10|2021 A&B
Polityka przestrzenna wpływa nie tylko na budynki i zawarte miedzy nimi przestrzenie, ale także na systemy ochrony zdrowia, edukacji, środowiska oraz infrastruktury komunikacyjnej i technicznej. W Polsce, zarządzanie przestrzenią od kilkunastu lat realizowane jest przez lokalne samorządy na bazie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, miejscowych planów, warunków zabudowy. O sterowności systemu planowania oraz szansach i ryzykach, jakie niesie z sobą wprowadzona trzy lata temu specustawa mieszkaniowa rozmawiamy z Łukaszem Pancewiczem z A2P2 Architecture and Planning.
Edyta Skiba: Czym jest urbanistyka operacyjna oraz czy można narzędzie, jakim jest specustawa mieszkaniowa, postrzegać w jej kategoriach?
Łukasz Pancewicz: Urbanistykę operacyjną można definiować poprzez przeciwstawienie jej obowiązującym schematom planowania. Nie jest ona zatem działaniem regulacyjnym mającym na celu przygotowanie miejscowego planu określającego różne wskaźniki, nie jest to także działanie administracyjne, w którym architekt projektuje budynek, a urząd wydaje warunki zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę. Planowanie operacyjne tworzy ramy, które wypełnia planowana i realizowana inwestycja będąca fragmentem miasta. Można je zatem postrzegać jako działanie mające na celu wykonanie inwestycji. Musi być ono jednak skoordynowane w ramach planowania wspólnych zadań — w zakresie infrastruktury, budynków czy przestrzeni publicznych — między miastem a inwestorem. W specustawie podejście to przejawia się na kilku poziomach. Należy do nich wymóg przygotowania koncepcji urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej jeden z warunków udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji. Trzeba w niej wrysować kompozycję budynków, uzyskać zgodność ze standardami urbanistycznymi. Nie jest to poziom szczegółowości miejscowego planu, w którym przeznaczenie terenu określa plama barwna, a urbanistykę opisuje zestaw wskaźników.
Edyta: Jakich narzędzi potrzebujemy, aby zbliżyć system planowania przestrzennego w Polsce do modelu operacyjnego?
Łukasz: Mogłoby nimi być stosowanie masterplanów lub koncepcji programowo-przestrzennych w większej skali — mam tutaj na myśli obszary o powierzchni kilkudziesięciu hektarów, a nie jedną działkę — jako narzędzia koordynacji działań ze strony publicznej i prywatnej. Takie wyprzedzające miejscowy plan narzędzie pozwalałoby wcześniej przeanalizować fragment miasta, uwzględniając kompozycję urbanistyczną, zapewnienie infrastruktury, transportu zbiorowego, przestrzeni zieleni i rekreacji. Podobne rozwiązanie z dobrym wynikiem testowało Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego z programem Osiedla Warszawy. Kolejną opcją mógłby być powrót do wyznaczania obszarów zorganizowanego inwestowania (OZI), czyli podlegających umowie urbanistycznej. Jeżeli można by było przygotować wspomniany masterplan, to dobrym pomysłem byłoby umożliwienie zawarcia porozumienia między stroną publiczną a prywatną, które określałoby podział obowiązków oraz ramy czasowe, tak aby prowadzone działania występowały wspólnie w danym obszarze i czasie. Trzeba liczyć się z tym, że samorządy nie zawsze będą w stanie realizować wszystkie swoje założenia, dlatego warto umożliwić przeniesienie na stronę prywatną części obowiązków w zamian za realizowanie komercyjnej inwestycji. Ważną kwestią jest wzmocnienie roli samorządów poprzez narzędzia prawno-finansowe, na przykład pozyskiwanie przez samorządy kredytów na realizację własnej polityki mieszkaniowej, tak jak miało to miejsce w przypadku Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych (SIM).
wymóg Gdańskich Lokalnych Standardów Urbanistycznych —
zapewnienie dostępu do miejskiego systemu komunikacji zbiorowej
rys.: Edyta Skiba
Edyta: Czy rola miasta w procesie zarządzania zmianą przestrzeni nie jest zbyt ograniczona przez specustawę? Miasto może być w procesie postrzegane jako strażnik zapisów wynikających z Lokalnych Standardów Urbanistycznych.
Łukasz: Warto się zastanowić, czy samorząd ma możliwość kreowania układu zabudowy. Plany miejscowe zawierają bardzo ogólny zapis wymagań wobec inwestorów, przez co jest to niewystarczające narzędzie do tego, aby aktywnie kształtować przestrzeń miejską. Specustawa oddaje tę inicjatywę w ręce inwestora i działających w jego imieniu architektów. Oczywiście miasto ma w tym procesie ograniczoną rolę, ponieważ może jedynie zareagować na inicjatywę inwestora. Jest to według mnie jedna z wad ustawy. „Lokalne standardy urbanistyczne” w formie, w jakiej zostały przyjęte, nie do końca pozwalają samorządowi na aktywne kształtowanie wymagań. One przede wszystkim określają parametry odległościowe od przystanków transportu zbiorowego, parku, szkoły. Oczywiście znane są próby ustalenia bardziej szczegółowych zapisów, jak chociażby w Gdańsku, gdzie pojawia się wiele wymagań jakościowych i wytycznych projektowych. Jednak spełnienie nawet bardzo rygorystycznych standardów nie gwarantuje akceptacji przez radę gminy. Przygotowanie projektu, który uzyska poparcie wszystkich interesariuszy procesu, wymaga wielu negocjacji, które powinny być prowadzone jeszcze przed rozpoczęciem procedur formalno-prawnych.
Edyta: Zaletą specustawy, wskazywaną przez wielu projektantów jest stworzenie „nakładki” usprawniającej czasochłonny proces planowania przestrzennego, często nieprzystający do współczesnych realiów miejskich, czasem już w momencie jego uchwalania.
Łukasz: Moim zdaniem system planistyczny w Polsce jest wadliwy i w wielu przypadkach nie pozwala na szybkie reagowanie na takie wyzwania jak chociażby zmiany klimatyczne. Są to problemy, z którymi w pewnym stopniu muszą radzić sobie samorządy. Oczywiście gmina ma władzę planistyczną i może decydować o przeznaczeniu swoich terenów, jednocześnie jednak bardzo mocno chroni się prawa właścicieli nieruchomości. Dodatkowo sam proces sporządzania miejscowych planów bardzo często postrzegany jest jako działanie regulacyjne, nienoszące znamion kreowania przestrzeni miejskiej. Zdefiniowane zostają ramy mówiące o tym co, jak i w jakich parametrach wolno budować na danym terenie, a nie jak w praktyce realizować inwestycje. W rezultacie wiele terenów było przeznaczanych pod zabudowę „na życzenie” właścicieli gruntów. Jest to jeden z głównych powodów, dla których system planowania stał się w Polsce niesterowalny. Oczywiście zostały wprowadzone pewne mechanizmy mające dyscyplinować działania gmin, jak chociażby obowiązek bilansowania. Nadal jednak istnieją inne mechanizmy, takie jak roszczenia odszkodowawcze, które sprawiają, że gminy niechętnie wycofują się z wykluczenia już raz przeznaczonych pod zabudowę terenów. Planowanie w Polsce przypomina właściwie jazdę samochodem, w którym wymontowano hamulec i można tylko dociskać pedał gazu. Nie dziwię się więc, że narzędzie, pozwalające sprawnie zmieniać lub reagować na konieczność zachodzących zmian z jednej strony kusi, z drugiej pogłębia chaos i dodatkowo może penalizować te samorządy, które odpowiedzialnie prowadziły swoją politykę przestrzenną. Specustawa nie przyczynia się do rozwiązania tego problemu. To jest powtarzający się głos krytyki pod adresem specustawy mieszkaniowej, pod którym mógłbym się podpisać.
wymóg Gdańskich Lokalnych Standardów Urbanistycznych — zapewnienie dostępu do szkoły, przedszkola oraz terenów rekreacji i sportu
rys.: Edyta Skiba
Edyta: Czyli robimy krok wstecz w dążeniu do osiągnięcia ładu przestrzennego?
Łukasz: Zadałbym prowokacyjne kontrpytanie: czy my w ogóle mamy ład przestrzenny? Wydaje mi się, że gdzieś w tle dyskusji o specustawie toczy się dużo ważniejsza rozmowa o tym, że mamy dysfunkcyjny system planowania przestrzennego. Musimy zadać sobie pytanie, jak planujemy rozwój miasta, jaką mamy sterowność w systemie planistycznym, żeby taką zmianą zarządzać i ją skutecznie wdrażać. Jest to także pytanie do samorządów o konsekwencję w przygotowywaniu dokumentów planistycznych. W Polsce system planowania jest bardzo pasywny i pokazuje to przypadek specustawy, która jest narzędziem wykorzystywanym na wniosek i z inicjatywy inwestora. Tym niemniej wprowadziła ona jeden istotny wątek — standardy urbanistyczne jasno stwierdzające, że nowa zabudowa powinna być lokalizowana na terenach zurbanizowanych, a więc dogęszczanie miasta, z dostępem do szkoły, komunikacji zbiorowej oraz terenów zielonych. Kolejną kwestią jest uruchomienie terenów poprzemysłowych, które nie są już w takiej ilości potrzebne w mieście. Przyczyniła się do tego globalizacja i zmiany technologiczne i jeżeli mamy obecnie gdzieś budować nowe osiedla mieszkaniowe, to lepiej robić to na terenach już zurbanizowanych niż pod miastem. Kwestię przeznaczenia w pierwszej kolejności pod zabudowę terenów na obszarach zwartych — już wyposażonych w infrastrukturę techniczną (sieci i drogi) — podnosiła tak zwana mała nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowanie planów to zdecydowanie za mało, aby wdrożyć skoordynowaną politykę przestrzenną. Nadal bez odpowiedzi pozostaje pytanie, jakimi narzędziami mogą dysponować samorządy, aby sprawnie taką politykę prowadzić.
Edyta: Jakie zmiany należałoby wprowadzić do specustawy, aby nie wykluczać możliwości dalszego, uporządkowanego rozwoju miast?
Łukasz: W trybie specustawy pełna inicjatywa leży po stronie inwestora, który przy złej woli może próbować złożyć wniosek bez prób uzgadniania i realizować go w trybie „szybkiej ścieżki”, co prowadzi do wielu konfliktów między stronami. Rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie obligatoryjnych konsultacji projektu wnioskodawcy z gminą jeszcze przed rozpoczęciem procedowania wniosku. Ważne byłoby ustalanie warunków brzegowych dla inwestora, na przykład wymogu zgodności z zapisami studium. Mogłoby to być także wprowadzenie umowy urbanistycznej pozwalającej na skuteczną współpracę sektora publicznego z prywatnym. Takie rozwiązanie prawne zostało w pewnym zakresie opracowane przez rząd, jednak nie wprowadzono go w życie. Mam tutaj na myśli tak zwaną ustawę inwestycyjną, która wprowadzała obszary zorganizowanego inwestowania (OZI).
Edyta: Obecnie część uzgodnień drogowych lub sieciowych jest niemożliwa lub bardzo trudna do uzyskania, zwłaszcza na etapie opracowywania koncepcji, która zostanie uszczegółowiona dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Łukasz: Przewidziana przez specustawę koncepcja urbanistyczno-architektoniczna jest dosyć szczegółowa. Dotyczy to nie tylko samej inwestycji głównej, lecz także inwestycji towarzyszących, które mogą być wykonane w celu realizacji inwestycji głównej. W ich przypadku na etapie przygotowawczym można porozumieć się z gminą w zakresie projektu lub realizacji drogi czy infrastruktury technicznej, co zostało w pewnym stopniu uregulowane w specustawie.
