rozmowa z numeru A&B 10|2022
Miasto jest jak organizm, a o jego zdrowiu decyduje wiele złożonych procesów i narzędzi planistycznych. Czy używane obecnie metody się sprawdzają? Czy nadążają za potrzebami mieszkańców i zmianami zachodzącymi w świecie? Przyjrzyjmy się im!
Zacznijmy od tego, czym jest ład przestrzenny. Według Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Co zaskakujące, pojęcie zostało zdefiniowane dopiero w ustawie z 2003 roku — u progu XXI wieku wreszcie pochylono się nad terminem stosowanym przez urbanistów od dziesiątków lat.
Wbrew pierwszemu skojarzeniu, w ładzie przestrzennym wcale nie jest brany pod uwagę jedynie porządek. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne uwzględnia (poza walorami architektonicznymi, urbanistycznymi i krajobrazowymi) przede wszystkim takie kwestie, jak wymagania ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej. Ponadto istotą ładu przestrzennego jest pogodzenie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego, a także potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Ustawa wspomina również o walorach ekonomicznych danej przestrzeni, prawie własności oraz rozwoju infrastruktury technicznej.
Prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalenie między innymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Do zadań tych należy również uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują wyłącznie na obszarze gminy. Jest to akt prawny, który składa się z części opisowej oraz graficznej. Graficzna postać planu to szkic będący wiernym odzwierciedleniem rzeczywistego układu ulic, zabudowy, wraz ze szczegółową legendą. MPZP reguluje takie kwestie, jak sposób wykorzystania danego terenu, warunki jego zagospodarowania, rodzaj zabudowy, wytyczne dotyczące usytuowania budynku na posesji i jego wysokości czy rozmieszczenie inwestycji celu publicznego.
główne cechy polskiej przestrzeni 2030, z dokumentu Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030
© Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego często jest mylony ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Różnica polega na tym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie mogą być wydawane decyzje administracyjne. Zasady uwzględnione w studium muszą być zgodne z obowiązującymi ustaleniami zagospodarowania przestrzennego województwa, jest to więc swego rodzaju wstęp do utworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdy MPZP dla danego obszaru jeszcze nie istnieje (a takich plam na mapie Polski jest jeszcze bardzo dużo), określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Lokalna władza jest zobowiązana obwieścić o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a mieszkańcy mają prawo wnieść do niego uwagi. Każdy chętny może zgłosić wniosek do projektu w terminie co najmniej dwudziestu jeden dni od momentu ogłoszenia. Potem następuje sporządzenie projektu planu miejscowego, teoretycznie z uwzględnieniem złożonych przez mieszkańców wniosków. Termin wyłożenia projektu do publicznego wglądu jest ogłaszany tydzień wcześniej, potem można go oglądać przez co najmniej dwadzieścia jeden dni. Następnie można włączyć się w organizowaną przez władzę dyskusję publiczną. Kluczem do prawidłowego odczytania planu jest zrozumienie umieszczonych w legendzie symboli i kolorów. Analizowanie przez laika całego opracowania przygotowanego przez osoby biegłe w temacie, jest trudne, więc, mimo możliwości interwencji, nie wszyscy zainteresowani udzielają się na etapie powstawania planu. Dlaczego warto się zainteresować tym zagadnieniem? Na przykład dlatego, że jako właściciele nieruchomości mamy prawo do jej dowolnego zagospodarowania, ale w granicach obowiązujących przepisów, więc warto zawczasu na nie wpłynąć. Gotowe MPZP są zwykle udostępniane internetowo, na przykład na stronach Biuletynów Informacji Publicznej lub rządowego Geoportalu. Każdy ma do nich poglądowy dostęp. By móc podjąć jakiekolwiek działania, należy uzyskać papierowy wypis czy wyrys z mapy dostępny w wydziale gminy lub miasta odpowiedzialnym za kwestie urbanistyczne.
Nowe Żerniki — koncepcyjny widok założenia modelowego osiedla WuWA2 we Wrocławiu
© Nowe Żerniki
Podstawowym kryterium użyteczności narzędzi jest ich skuteczność. Coraz częstszym problemem jest niespójność raz ustalonego planu przestrzennego z rzeczywistymi, stale zmieniającymi się potrzebami. Same cele strategiczne na poziomie lokalnym ulegają szybkiej dezaktualizacji. Obecny stan planowania jest postrzegany jako niezadowalający zarówno przez strony samorządową, społeczną, jak i przez inwestorów. Poszukiwanie nowych narzędzi polityki przestrzennej jest coraz częstszym przedmiotem dyskusji nie tylko w naszym kraju. Problem unifikacji systemów planistycznych w Europie oraz potrzeba większej skuteczności planowania przestrzennego, przy jednoczesnym zapewnieniu warunków rozwoju, to jedno z ważniejszych wyzwań współczesnej urbanistyki europejskiej. Pułapką może okazać się nadmierne angażowanie i naciskanie polityków do zajęcia się tym tematem — konsekwencją oceniania planowania w aspekcie polityki może być traktowanie strategii przestrzennej jako domeny polityków i populistów.
Warunkiem sprawnego funkcjonowania systemu planowania przestrzennego, zdolnego do rozwiązywania konfliktów oraz osiągania ogólnych celów planistycznych jest aktywny udział wszystkich grup uczestników w procesach i procedurach planistycznych. Ograniczanie aktywności którejś z grup zawęża tym samym pola współdziałania oraz zdolności osiągania ogólnych celów, a taki system jest systemem niezrównoważonym, pozbawionym obiektywności. Jednocześnie każda z grup (na przykład lokalna społeczność, jednostki działające w gospodarce, obrońcy klimatu) może mieć różne cele, czasem sprzeczne. Większa liczba uczestników to więc większe rozproszenie i liczba celów, różnych dla każdej grupy. Nasuwa się zatem pytanie, w jakim stopniu różne narzędzia planowania przestrzennego są przydatne do osiągania wyznaczonych, zwłaszcza długofalowych celów? Cele, o których mowa, to przykładowo: racjonalizacja wykorzystania zasobów środowiska, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, ochrona walorów krajobrazu czy oczywiście zmierzanie do osiągnięcia ładu przestrzennego. To wszystko można nazwać szeroko rozumianą ochroną interesu publicznego.
Gminy, które od dawna mają opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli szybko zareagowały na tę potrzebę, teraz pozostały w tyle. Dlaczego? Te najstarsze plany w wielu przypadkach były wykonywane jeszcze ręcznie, zarzuca im się błędy, które niełatwo poprawić, oraz niedokładność. Na przykład kreska o grubości 1 milimetra na planie w skali 1:5000 odpowiada pięciu metrom w rzeczywistości. Dla pojedynczej działki czy budynku taki margines błędu to bardzo dużo. Cyfryzacja i ponowne przyjrzenie się detalom są tu niezbędne. Poza tym, wcześniej nie istniały jednolite standardy określające zasady tworzenia cyfrowych danych planistycznych. Starsze plany, nawet jeśli zostały opracowane komputerowo, to za pomocą przestarzałego oprogramowania. Niejednolite nazewnictwo, symbole w legendzie czy utrudnione porównywanie danych z różnych źródeł to czynniki wpływające na sprawność przeprowadzania analiz przestrzennych. Cyfryzacja ma także przyspieszyć procesy, ponieważ w elektronicznej wersji można na bieżąco wprowadzać zmiany, pracując na edytowalnych plikach. Niestety nie zmienia to faktu, że dokument musi trafić nieraz do kilkudziesięciu różnych organów w celu zatwierdzenia. Uniemożliwia to szybkie reagowanie na potrzeby.
Pod koniec roku 2011 Rada Ministrów przyjęła dokument Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 wydany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Czym jest ten dokument? Jak można przeczytać we wprowadzeniu, „W dokumencie przedstawiono wizję zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie najbliższych dwudziestu lat, określono cele i kierunki polityki zagospodarowania kraju służące jej urzeczywistnieniu oraz wskazano zasady oraz mechanizmy koordynacji i wdrażania publicznych polityk rozwojowych mających istotny wpływ terytorialny. Tym samym KPZK 2030 ma wiele cech strategii ogólnorozwojowej, łącząc elementy zagospodarowania przestrzennego z czynnikami rozwoju społeczno-gospodarczego. Proponowane w KPZK 2030 nowe ujęcie problematyki zagospodarowania przestrzennego kraju polega na zmianie podejścia do roli polityki przestrzennej państwa w osiąganiu nakreślonych wizji rozwojowych. KPZK 2030 proponuje zerwanie z dotychczasową dychotomią planowania przestrzennego i społeczno-gospodarczego na poziomie krajowym, wojewódzkim i lokalnym oraz w odniesieniu do obszarów funkcjonalnych, wprowadza współzależność celów polityki przestrzennej z celami polityki regionalnej, wiąże planowanie strategiczne z programowaniem działań w ramach programów rozwoju i programów operacyjnych współfinansowanych ze środków UE, określa działania państwa w sferze legislacyjnej i instytucjonalnej dla wzmocnienia efektywności systemu planowania przestrzennego i działań rozwojowych (w tym inwestycyjnych) ukierunkowanych terytorialnie. KPZK 2030 włącza także w główny nurt rozważań na temat zagospodarowania przestrzennego kraju strefę morską, dotychczas nieobecną w strategicznych dokumentach poziomu krajowego oraz rozszerza zakres interakcji transgranicznych w układzie lądowym i morskim”.
W słowach wstępu ówczesna ministra rozwoju regionalnego (w latach 2007–2013), Elżbieta Bieńkowska, pisze tak: „koncepcja wyróżnia się od poprzednich tego typu dokumentów dwiema ważnymi kwestiami — po pierwsze łączy planowanie przestrzenne ze społeczno-gospodarczym, dając w tym względzie konkretne odniesienia, a po drugie formułuje postulaty w celu przywrócenia w Polsce ładu przestrzennego i usprawnienia systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 definiuje politykę przestrzenną naszego kraju w perspektywie najbliższych dwudziestu lat. Dokument jest odpowiedzią na bieżące i przyszłe wyzwania — między innymi gospodarcze, demograficzne, klimatyczne czy infrastrukturalne, które stoją przed Polską”.
To wszystko brzmi wspaniale, ale czytając ten dokument w momencie, gdy jesteśmy już bliżej końca tego dwudziestoletniego okresu niż początku, czas zadać sobie kilka pytań. Co w związku z walką przeciwko katastrofie ekologicznej? Co z wycinką Puszczy Białowieskiej i przekopem Mierzei Wiślanej? Co z problemami mieszkaniowymi? Co z chaosem przestrzennym? Co z „rewitalizacjami” rynków miast i miasteczek, które zamieniają je w betonowe pustynie? Problemów nie ubywa, a wydaje się, że wręcz narastają, i trudno znaleźć namacalne rezultaty powstania KPZK.
W ramach Międzynarodowego Biennale Architektury Kraków 2021 powstał ciekawy cykl krótkich filmów przygotowany przez Małopolską Okręgową Izbę Architektów RP. Zaproszeni eksperci wypowiadali się w nim na takie tematy, jak narzędzia planowania przestrzennego, rewitalizacja przestrzeni, zasady rozwoju struktur miejskich czy rola przestrzeni w kształtowaniu postaw społecznych.
Dr Agnieszka Damasiewicz odpowiadała na pytanie, czy są możliwe skuteczne regulacje dla sprawnego zarządzania zagospodarowaniem przestrzennym. Damasiewicz stwierdziła, że jest możliwa skuteczna regulacja w zakresie planowania przestrzennego i nie wymaga to zmiany ustawy o planowaniu przestrzennym. Jej zdaniem pomiędzy mechanizmem prawnym, jakim jest ustawa, a mechanizmem administracyjnym, jakim jest procedura planistyczna, brakuje udziału architektów, którzy pomogą urbanistom zobaczyć ich punkt widzenia i stopień szczegółowości, jaki ich dotyczy. Urbaniści zwykle sięgają do Warunków technicznych i zawartych w nich definicji oraz regulacji. W projektach architektonicznych wymaga się bezwzględnego stosowania zapisu i traktowania go jako gotowej instrukcji, a na etapie opracowywania ogółu (urbanistyki) nie sposób przewidzieć każdego szczegółu (architektury). Jako kolejna przeszkoda wymieniany jest rozdźwięk pomiędzy istnieniem procedury a możliwością jej zastosowania. Chodzi między innymi o sytuację, w której zgodnie z procedurą są wykładane plany i mieszkańcy mają możliwość zapoznania się z nimi, ale przedstawiony tekst czy rysunek nie jest dla nich zrozumiały. Brakuje uwzględnienia w całym procesie człowieka-łącznika, który specjalistyczny język przełoży na język zrozumiały dla osób biorących udział w konsultacjach społecznych, dla zainteresowanych niebędących specjalistami. Wymienione problemy dają odpowiedź na pytanie, dlaczego procedura administracyjna jest nieskuteczna.
