reGENy, czyli propozycja zastosowania zintegrowanego modelu urbanistyki operacyjnej w regeneracji miasta przemysłowego

02 sierpnia '22

Jakub Krzysztofik

...

artykuł z numeru A&B 06 | 2022

Przyjrzyjmy się projektowi regeneracji centrum Łodzi, który być może jest odpowiedzią na wyzwania, jakie niesie drugi etap łódzkiej regeneracji miasta. Rozwiązanie, choć ma kontekst lokalny, może znaleźć zastosowanie także w innych miastach.

tło łódzkiej regeneracji

Program Rewitalizacji Obszarowej Centrum Łodzi jest wyjątkowym projektem w skali kraju i Europy. Ta wyjątkowość polega na zintegrowanym podejściu do problemu, jakim jest kryzys centrum miasta przemysłowego. Projekt rewitalizacji składa się z inwestycji budowlanych i programów społecznych. Został poprzedzony starannymi analizami wykonanymi przez kilka wydziałów administracji lokalnej oraz konsultacjami społecznymi. Na ich podstawie interdyscyplinarny zespół sporządził dokumentację obejmującą, między innymi, kamienice, parki, drogi, place, parki kieszonkowe („rewitalizacja twarda”) oraz elementy programów społecznych — projekty uwzględniają mieszkania chronione, świetlice środowiskowe, domy pomocy społecznej, biblioteki („rewitalizacja miękka”).

ulica Włókiennicza przed rewitalizacją (2016 rok)

Podstawowe dane projektu:
Zakres: 8 obszarów priorytetowych objętych projektem ma powierzchnię 164 ha
Liczba mieszkańców objętych programem: 17 tysięcy
Ramy czasowe: projekt 2016–2017; realizacja 2018–2023
Budżet: 1 100 000 zł

Z harmonogramu projektu wynika, że łódzka rewitalizacja przekroczyła już półmetek, efekty widać w centrum miasta: wyremontowane ulice, rewitalizowane parki oraz przebudowane kamienice i budynki pofabryczne. Na tym etapie jest to w większości „rewitalizacja twarda”, czyli ta związana z remontami. Zasiedlanie mieszkań i lokali społecznych oraz użytkowych dopiero się zaczyna. Trzeba będzie jeszcze poczekać na realne rezultaty regeneracji centrum miasta w ujęciu społecznym, a w szczególności w odbiorze mieszkańców. Warto jednak już dziś zastanowić się, czy regeneracja miasta zakończy się sukcesem. Zadać sobie pytania, czy proces jest właściwie realizowany, czy nie straciliśmy z oczu prawdziwych celów, czy na obecnym etapie powinniśmy coś zmienić? Czy projekt zaprogramowany dziesięć lat temu nie stracił na aktualności i czy nie wymaga już ewaluacji? Warto przyjrzeć się wyjątkowemu procesowi regeneracji łódzkiego śródmieścia i zadać sobie pytania, które mogą doprowadzić do rozpoznania, w jakim punkcie procesu jesteśmy. To doskonałe symulakrum dla obserwatorów z innych miast, ale przede wszystkim dla nas, łodzian. Nie można jednak ukrywać, że łódzka rewitalizacja obszarowa po przekroczeniu półmetka wymaga dyskusji na temat środków zaradczych, które mogą jej nadać nowy wymiar: reGENeracji 2.0. Jaka jest zatem recepta na dobrze funkcjonujące, zrównoważone miasto przemysłowe? Jak powinniśmy definiować regenerację miasta? Jaki następny krok powinna wykonać Łódź? Czym może być reGENeracja 2.0? Zanim odpowiem, przedstawię trzy błędy popełniane przez łódzki samorząd, często widoczne również w innych miastach.

ulica Włókiennicza po rewitalizacji (2022 rok)

diagnoza: trzy błędy, które popełniamy, planując przyszłość naszych miast

#1 jednostopniowe i krótkowzroczne planowanie obliczone na doraźny efekt

Dobrze funkcjonujące miasto odpowiadające współczesnym wyzwaniom to cel wielu z nas, jednak realizacja tego postulatu bywa zdominowana przez projekty, które mają być wykonane w ramach jednej kadencji i powinny zapewnić szybki efekt i poparcie wyborców. Nie zawsze te sztandarowe projekty są odpowiedzią na priorytetowe potrzeby miasta i często nie uwzględniają wszystkich kosztów ich realizacji, ignorują zwłaszcza koszty wieloletniego funkcjonowania i remontowania. Niezbyt celnie też wskazują efekty proponowanych zmian: „wybudujmy trasę WZ, która rozwiąże wszystkie nasze problemy komunikacyjne”, „zbudujmy Orientarium, to będzie atrakcja na skalę regionu”. Schemat realizacji projektów to najczęściej przygotowanie projektu i zdobycie finasowania, a następnie realizacja i oczekiwanie na sukces przedsięwzięcia. Niestety zazwyczaj zapomina się o kilku bardzo istotnych czynnikach, takich jak rezerwa czasowa, realna prognoza finansowa uwzgledniająca nie tylko zmiany koniunktury w trakcie inwestycji, ale także starannie obliczony efekt inwestycji, wraz z kosztami utrzymania obiektów po ich zrealizowaniu, oraz, przede wszystkim, o ewaluacji i korekcie projektu w trakcie jego trwania. Na te elementy nie są przewidziane żadne środki, a ich niewykonanie może mieć bardzo poważne konsekwencje. Przy wysokim stopniu złożoności procesów inwestycyjnych kompilacja dodatkowych kosztów i terminów po prostu musi wystąpić, a przerzucanie odpowiedzialności za nie na wykonawców jest krótkowzroczne na wielu płaszczyznach. Rewitalizacja takiego miasta jak Łódź, a w szerszym ujęciu regeneracja miasta przemysłowego, jest procesem permanentnym, nigdy się nie kończącym. Przebieg tego procesu pewien być stale monitorowany i korygowany, a czuwać nad tym powinien specjalny zespół.

Postulat 1: Zarządzanie inwestycjami publicznymi musi uwzględniać maksymalną staranność w ich planowaniu, realizacji i nadzorze bazującym na specjalnym modelu wypracowanym dla inwestycji samorządowych. Koniczne jest odrzucenie prostych, jednostopniowych rozwiązań na rzecz zintegrowanych procesów zarządczych wraz z właściwą i elastyczną ewaluacją oraz właściwymi rezerwami w ramach projektu. Ponadto procesy operacyjne zmian powinny być planowane na kilka dekad, z kilkuletnimi etapami (kamieniami milowymi) w ich realizacji.

projekt rewitalizacji obszarowej nadzorowało pięć różnych wydziałów łódzkiego magistratu

#2 Ludzie — najcenniejszy element kapitału terytorialnego

Ludzie: mieszkańcy, urzędnicy, ci zarządzający miastem, a przede wszystkim pracownicy średniego szczebla, którzy bezpośrednio nadzorują realizację inwestycji miejskich. Podstawowym błędem w tym obszarze jest niewłaściwa polityka kadrowa. Z trudem tworzone i kompletowane zespoły urzędników przygotowujących projekty rozsypują się w trakcie ich realizacji, a kompetentne osoby, zniechęcone, wypalone i źle wynagradzane odchodzą do sektora prywatnego, są zastępowane przypadkowymi pracownikami z niewielkim doświadczeniem. Jest to skutek oszczędności na wynagradzaniu kluczowych pracowników, olbrzymia niegospodarność samorządów, która przekłada się na błędy, a więc i straty w finansach publicznych. Właściwe zarządzanie dobrem wspólnym zawsze będzie sprzeczne z interesami wolnego rynku. Odpowiednią drogą jest budowanie odrębnych i starannie przygotowanych polityk kadrowych wdrażanych poprzez przejrzyste procedury, przy jednoczesnym właściwym wynagradzaniu urzędników operacyjnych. Właśnie przy polityce płacowej samorządy mają olbrzymią niewykorzystaną gamę środków pozapłacowych: studia uzupełniające wykształcenie, szkolenia, staże krajowe i zagraniczne, wycieczki studialne, dofinansowanie wypoczynku, sprawiedliwy system premiowy, ale także preferencje przy przydzielaniu mieszkań z zasobu miejskiego. Te środki można z powodzeniem stosować pod warunkiem pełnej przejrzystości procedur oraz gdy umowa przewiduje długoletnią pracę specjalistów w strukturach samorządu.

Postulat 2: Należy zmienić stereotyp postrzegania urzędników poprzez zmianę standardów polityki kadrowej, sposobu wynagradzania oraz doskonalenia ich kompetencji, pod warunkiem pełnej przejrzystości procedur. Właściwie zbudowane i trwałe kadry są niezbędnym elementem realizacji długoterminowych strategii samorządowych i odpowiedniego profesjonalnego dialogu ze społeczeństwem. Dodatkowym celem powinno być poczucie własnej wartości urzędników w realizacji misji magistratu (zintegrowanej polityki miejskiej).

skwer Barbary Napiórkowskiej — programowanie inwestycji

#3 Nie odróżniamy mitu od rzeczywistości przy programowaniu wizji zmian w mieście i dialogu ze społeczeństwem

Trzecim problemem jest niewłaściwe definiowanie strategicznych celów polityki miejskiej. W Łodzi na rewitalizację obszarową lokalny samorząd przeznaczył około 500 milionów złotych (pozostała część pochodzi z dofinansowania UE), a na budowę Orientarium około 250 milionów złotych. Proporcje między tymi liczbami co najmniej zastanawiają. Konieczne wydaje się skorygowanie proporcji w finansowaniu priorytetu, jakim jest ożywienie śródmieścia Łodzi, i innymi potrzebami, jak parki rozrywki, kąpieliska czy stadiony. Błędem byłoby negowanie potrzeb rozbudowania ogrodu zoologicznego czy innych tego typu przedsięwzięć, ale chodzi balans w ustalaniach priorytetów. Właśnie proporcje są kluczem do sukcesu, a nie odrzucenie jednej z dróg.

Postulat 3: Praca nad wizją naszych miast powinna prowadzić do weryfikacji mitów inwestycyjnych.

pasaż Majewskiego przed rewitalizacją (2016)

określenie celów regeneracji — wizja regeneracji miasta

Cel nadrzędny regeneracji miasta to stworzenie społecznego kapitału terytorialnego działającego w zintegrowanym układzie sieciowym, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i doświadczeń. Cele towarzyszące brzmią zaś:
1. Wszystkie procesy w mieście powinny być monitorowane i ewaluowane w systemie ciągłym, w oparciu o stale aktualizowane cyfrowe bazy danych. Takie ujęcie zwiększy odporność miast na szybko zachodzące zmiany.
2. Urbanistyka operacyjna powinna dysponować narzędziami polityki miejskiej pozwalającymi na szybkie reagowanie na niepożądane procesy przestrzenne i społeczne (redukcja rozwarcia).
3. Odejście od monofunkcyjnych obszarów przemysłowych, usługowych (biurowych, handlowych), mieszkaniowych na rzecz terenów mixed-use jako recepta na zwiększenie odporności na kryzysy i stworzenie trwałego kapitału terytorialnego.
4. Planowanie zróżnicowanych rezerw finansowych, czasowych i kadrowych pozwalających zaradzić kryzysom (kapitał terytorialny miast).

pasaż Włókiennicza Bis przed i po przebudowe (2016 i 2022)

W ten sposób miasto uzyska głęboko osadzoną odporność (rezylientność), a w szerszym ujęciu stanie się „głębokim miastem” (pojęcie zaproponowane przez autora), które jest odporne na targające nim powierzchowne zmiany polityczne czy społeczne, ale jednocześnie potrafi szybko reagować na negatywne procesy mogące zagrażać fundamentom jego funkcjonowania. Nienadążająca za zmianami tradycyjna urbanistyka powinna być uzupełniona urbanistyką operacyjną bazującą na kapitale terytorialnym, składającym się z trwałych kadr urzędniczych. Kapitał muszą jednocześnie tworzyć instrumenty finansowe bazujące na długofalowej polityce budżetowej miasta ze szczególnym uwzględnieniem rezerwy finansowej. Tak skonstruowana polityka miejska jest w stanie sprostać wyzwaniom. Zróżnicowana tkanka miasta, zarówno materialna, jak i społeczna, jest znacznie bardziej odporna na zmiany klimatu, wzrost cen energii, migracje. Miasto typu mixed-use z mieszkańcami o zróżnicowanym statusie majątkowym (wykluczającym enklawy biedy i bogactwa), dążące do skrócenia łańcucha dostaw i zmniejszenia dziennych dojazdów jest odporniejsze na kryzysy.

Wyzwaniem dla samorządów jest sprawne prowadzenie urbanistyki operacyjnej skupionej na realizacji głównych celów polityki miejskiej. Kluczem dla prężności miasta jest właściwe określenie priorytetów i ich stała ewaluacja. To pozwoli na szybkie reagowanie, ważne zwłaszcza w czterech obszarach: zróżnicowanej oferty pracy blisko domu — reindustrializacja centrów miast; zielonego, zdrowego centrum miasta — „zieleń o krok”; komplementarnej i bogatej oferty usług społecznych miasta budującej świadomą społeczną tożsamość — miasto pięcio-, piętnasto-, trzydziestominutowe; zrównoważonego miksu społecznego zamieszkania w centrum miasta.

reGENy — zarys koncepcji działania operacyjnego

Inspiracją dla koncepcji reGENów jest rdzeń słowotwórczy zawarty w słowie „regeneracja”. W biologii dysfunkcja genetyczna polegająca na zaburzeniu genów w strukturze DNA powoduje złe funkcjonowanie całego organizmu. Paralela polega na przeniesieniu tej zasady na „DNA miasta”. Koncepcja reGENów to autorska wizja oparta na wieloletnich doświadczeniach z zakresu przemian rewitalizacyjnych miast. Z obserwacji wynika, że negatywne procesy zaczynają się od niewielkich zaburzeń w funkcjonowaniu miasta, których długotrwałe ignorowanie powoduje powstanie zagrożeń w innych skalach i płaszczyznach, podobne do efektu domina. Proponuję powołanie „reGENów” — interdyscyplinarnych kilkuosobowych zespołów interwencyjnych, których praca byłaby ukierunkowana na definiowanie, diagnozowanie i proponowanie rozwiązań problemów (zakłóceń DNA miasta). Zespoły te powinny się składać z osób różnych profesji, w różnym wieku, które łączy wspólny cel — rozwiązanie konkretnego problemu. Działania grupy są koordynowane przez wyszkolonego „mobilnego” urzędnika odpowiedzialnego za organizację pracy grupy oraz realizację celu, do którego zespół został powołany. Zakończenie pracy wieńczy raport z rekomendacjami dla jednostek administracji lokalnej, rady osiedla, spółdzielni mieszkaniowej. W miarę działania takich zespołów dzięki przepływom wiedzy praktycznej pomiędzy specjalistami działającymi w ramach jednego zespołu, powinna wzrastać ich skuteczność. Wymagana jest stała ewaluacja (oraz jej finansowanie) procesu wobec zmieniających się uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych. Konieczne jest ich archiwizowanie i analizowanie przez centralny miejski ośrodek analityczny (wspierany przez lokalne uczelnie i prywatne ośrodki badawcze związane z przemysłem).

ulica Wschodnia po rewitalizacji (2021 rok)

Przykład: w śródmieściu jest zablokowana inwestycyjnie działka, jej obecny stan obniża jakość przestrzeni i negatywnie wpływa na wizerunek tej części miasta. Zespół: architekt urbanista, specjalista na rynku nieruchomości, inżynier specjalista od infrastruktury oraz urzędnik sekretarz zespołu. Przykład diagnozy problemu: właściciel działki jest w podeszłym wieku lub przebywa za granicą, przez działkę przebiega rurociąg. Zespół stara się rozwiązać problem z właścicielem działki i na przykład pomaga wystawić ją na sprzedaż z dokumentacją i wskazaniem technicznych i formalnych warunków usunięcia bariery inwestycyjnej. Nowy nabywca działki od razu uzyskuje wsparcie w redukcji ryzyka inwestycyjnego, a poprzedni właściciel otrzymuje korzystniejszą cenę. Działanie zespołów reGENów może być rozdzielone na zespoły wyspecjalizowane w definiowaniu i rozpoznawaniu problemów oraz zespoły operacyjne odpowiedzialne za ich rozwiązanie. Eksperymentalny charakter reGENów powinien prowadzić do powstania procedur pozwalających urzędnikom wdrożyć wypracowane dobre praktyki w znacznie szerszym obszarze przypadków.

Zakres działań reGENów w czterech priorytetowych zakresach problemowych tworzy Kwadrant reGENeracji miasta:
1. Reindustrializacja (przemysł–praca–planowanie–miks inwestycyjny).
2. Zieleń (zdrowie–ekologia–woda).
3. Usługi społeczne (transport–edukacja–kultura).
4. Zamieszkanie (polityka mieszkaniowa, miks mieszkaniowy).
„Kwadrant 5”, czyli dodatkowy, piąty element (badanie–ewaluacja–diagnoza–wdrożenie) integrujący pozostałe obszary zapewniający sprawność i sprawczość podjętych działań oraz wartość dodana wykreowanego procesu operacyjnego.

Kwadrat reGENeracji

podsumowanie: regeneracja jako proces ciągły

Regeneracja miasta to ciągły wielowarstwowy proces, wymagający od nas wszystkich wprowadzenia sprawnych działań operacyjnych, takich, które zapewnią szybkie reagowanie na kolejne wyzwania. Jednym z takich rozwiązań jest praca interdyscyplinarnych zespołów w ramach reGENów, zapewniająca nie tylko szybkie reakcje punktowe, lecz także wspierająca realizację głównych celów polityki miejskiej i gwarantującą monitorowanie ewaluacji zachodzących procesów. Regeneracja miast wymaga działań w kilku skalach, jedną z nich są działania punktowe w ramach pracy reGENów, ale są to działania ciągłe, z wykorzystaniem trwałego trzonu kadry urzędniczej i z użyciem aktywnych zespołów interdyscyplinarnych.