Artykuł pochodzi z numeru A&B 10|23
Komentarz do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Tematyka planowania przestrzennego należy do najtrudniejszych obszarów prawa materialnego. Jest tak z kilku przyczyn: po pierwsze, dotyczy relacji pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym i to w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości. Po drugie, dotyczy ze swej istoty zagadnień gospodarki gruntami, systemu podatków i opłat lokalnych, problematyki środowiskowej, sposobu organizacji i działań administracji publicznej, zasad partycypacji społecznej, systemu informacji przestrzennej, zasad realizacji inwestycji i tak dalej. Na dodatek jest to obszar wyłączony z kompetencji Unii Europejskiej i każdy kraj rozwiązuje problemy planowania przestrzennego zgodnie ze swoją tradycją i standardami, chciałoby się powiedzieć — zgodnie ze swoją Baukultur.
Polski system zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie oceniany jako bardzo dysfunkcjonalny i nieskuteczny. Co więcej, w dyskusjach nad systemem planowania ścierają się dwie koncepcje jego celu: czy chodzi o osiągnięcie stanu harmonijnego i efektywnego wykorzystania przestrzeni, czy też chodzi o sprawne i generujące najmniej konfliktów procedury wydawania decyzji budowlanych (pozwoleń na budowę)? Uzasadnienia wszystkich dotychczasowych nowelizacji ustawodawstwa planistycznego używały argumentów dotyczących tej drugiej kwestii. Obecne zmiany ustawy, jak się wydaje, są raczej zorientowane na pierwszy cel. To trochę tak jak w prawie o ruchu drogowym: chcąc osiągnąć płynność i bezpieczeństwo, raczej mnożymy zakazy i ograniczenia, niż zwiększamy swobodę kierowców. Zbyt duża ich swoboda doprowadziłaby bez wątpienia do chaosu. Tak jak zwiększanie swobody inwestorów doprowadziło do chaosu w przestrzeni.
Najbardziej krytycznie ocenianym aktem planowania przestrzennego było „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy” i jego pozycja w systemie planowania. Nie wchodząc w tę wielokrotnie opisywaną materię, warto zwrócić uwagę na następujące elementy: dokument ten nie miał statusu prawa miejscowego, a więc można było wydawać decyzje administracyjne sprzeczne z jego ustaleniami (co miało charakter nagminny); dokument był niestandaryzowany, czyli w każdej gminie jego rysunek, użyte oznaczenia, stopień regulacji były bardzo różne, nieraz zupełnie nielogiczne; „studia” rezerwowały ogromne tereny pod przyszły rozwój, gdyż odzwierciedlały jedynie oczekiwania właścicieli nieruchomości i gospodarzy gmin, bez jakiejkolwiek analizy realnych potrzeb czy możliwości realizacji.
Ten trzeci aspekt był ich największą wadą. Badania przeprowadzone na reprezentatywnej próbie „studiów” wskazywały, że w skali kraju zarezerwowano w nich tereny dla absurdalnej liczby dodatkowych mieszkańców, idącej w dziesiątki milionów. Coraz częściej pojawiające się pytanie brzmiało: czy ktoś, kiedyś te opracowania unieważni?
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy „o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw” właśnie to czyni. Przypomina to sytuację sprzed ponad dwudziestu lat, kiedy to unieważniono wszystkie plany miejscowe (ogólne i szczegółowe). Nie było wówczas jasne, co się wydarzy, choć przewidziano długi i parokrotnie wydłużany termin przygotowania dokumentów planistycznych nowej generacji. Jakie będą skutki obecnej zmiany, także trudno przewidzieć. Na pewno znikną dwie patologie: decyzje lokalizacyjne sprzeczne z wytyczonymi kierunkami zagospodarowania gminy i „nadprodukcja” terenów do zainwestowania. Ustawa realizuje ponadto od dawna postulowaną propozycję wprowadzenia standardów urbanistycznych dla obszaru całej gminy, ogranicza stosowanie decyzji o warunkach zabudowy tylko dla obszarów już zainwestowanych, porządkuje sprawę rejestrów urbanistycznych czy zasad partycypacji społecznej. W tym sensie przynosi rozwiązania od dawna postulowane i oczekiwane.
Kluczowe pytania dotyczą jednak poziomu koncepcji strategicznej ogarniającej całość problemów rozwoju przestrzennego gminy. Uważam rozwiązanie przyjęte w ustawie za bardzo interesujące, treści dawnego „studium” zostały bowiem w przeważającej mierze włączone do strategii rozwoju gminy pod nazwą „modelu funkcjonalno-przestrzennego gminy”. To część przestrzennej gminnej strategii, część opisująca jej przyszły rozwój. To tu mają się znaleźć takie zagadnienia, jak kształtowanie systemu przyrodniczego, rozwój systemu infrastruktury technicznej i komunikacji, lokalizacja zespołów usługowych, priorytetowych inwestycji i tak dalej.
Zagadnienia bardziej szczegółowe, a dotyczące samego kształtowania zabudowy znajdą się w dokumencie nowego typu o nazwie „plan ogólny gminy”. Co do jego struktury — że będzie określał dwa obszary planistyczne i trzynaście stref funkcjonalnych, że będzie zawierał standardy urbanistyczne — nie sposób mieć zastrzeżeń. Prawdziwy problem rodzi się w zakresie ustalania potrzeb urbanistycznych, czyli określania chłonności terenów już zainwestowanych i potrzeb wskazania nowych obszarów urbanizacji. Zasady obliczania chłonności ma szczegółowo opisać rozporządzenie ministra. Generalna dyspozycja jest taka, że nowe tereny w planie gminy wyznacza się dopiero wtedy, gdy oszacowane potrzeby przekraczają 130 procent wyliczonej chłonności. Jest oczywiste, że praktycznie rzecz biorąc żadne polskie miasto nie będzie miało takich potrzeb (może poza wyjątkami wokół wielkich aglomeracji). W sierpniu GUS opublikował prognozę demograficzną dla Polski do 2060 roku. W każdym wariancie przyszłości populacja naszego kraju się kurczy. W najbardziej prawdopodobnym scenariuszu o około 7 milionów.
Można założyć, że do roku 2040, czyli typowego horyzontu nowej generacji planów, ubędzie nas o około 3–4 miliony. Jesteśmy krajem demograficznie kurczącym się. Polityka przestrzenna winna lepiej wykorzystywać zasoby, a nie preferować terytorialną ekspansję. Wydaje się to oczywiste. Ale jak przeprowadzić społeczną operację, pokazując ludziom, że ich nieruchomości, które miały im oczywiście przynieść miliony, nie będą w dającej przewidzieć się przyszłości działkami budowlanymi? Jak odebrać im te marzenia? W miastach, których duża część pokryta jest planami miejscowymi, operacja być może nie będzie taka trudna — ustawa traktuje ustalenia obowiązujących planów za nienaruszalne — ale tam, gdzie większość terenów była jedynie objęta „studiami” i gdzie nie będzie można wydawać WZ z dotychczasową łatwością, konflikty mogą mieć wielką skalę.
Na dodatek ustawa wyznacza termin utraty ważności wszystkich „studiów” na grudzień 2025 roku. To termin absurdalny, niemożliwy do dotrzymania z powodów finansowych, proceduralnych i prawdopodobnie ze względu na dostępność kadr.
Ustawa wśród wielu szczegółowych modyfikacji wprowadza jedną, która może mieć duże i raczej pozytywne konsekwencje: chodzi o tzw. zintegrowany plan inwestycyjny. Traktowany jest jako rodzaj planu miejscowego, sporządza się go na wniosek inwestora, pozwalając gminie zawierać z nim „umowę urbanistyczną”, określającą wzajemne świadczenia, przede wszystkim świadczenia na rzecz gminy, takie jak przekazanie nieruchomości, finansowanie inwestycji w całości lub części. To może być skuteczne narządzie poprawy jakości inwestycji deweloperskich.
Podsumowując, wydaje się, że zmiana ustawy o planowaniu przestrzennym przynosi wiele dających nadzieję rozwiązań. Mankament w postaci zbyt szybkiego wejścia w życie przepisów o planie ogólnym gminy jest łatwy do naprawienia. Jej koszt społeczny jest jednak nieznany i może być wielki, ale kontynuacja obecnej patologii, jaką jest „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy” była na dalszą metę nie do utrzymania.
