Artykuł pochodzi z numeru A&B 11|23
Świata nie urządza się ustawami ani wygranymi wyborami. W grze o przestrzeń miejską jedne i drugie konfigurują pole rozgrywki, ale jej rezultat nie jest przesądzony ani przez dobre regulacje prawne, ani przez pełnych dobrych intencji reprezentantów władz miejskich. A przecież nie zawsze mamy dobre prawo i godnych zaufania polityków lokalnych.
Walka o przestrzeń to ciągła dogrywka, w której często liczą się detale. W której wielkie porażki i zwycięstwa zdarzają się rzadko. Częściej wystarczyć muszą dobre korekty, drobne zmiany wpływające jednak na ostateczny kształt miasta.
Od początków Trzeciej Rzeczypospolitej dominującym sposobem naprawy różnych obszarów życia społecznego i gospodarczego jest poprawianie stanu prawnego, zwłaszcza rozbudowywanie zakresu regulacji, doprecyzowanie i uściślanie przepisów, tworzenie kolejnych barier antykorupcyjnych. I towarzyszące temu wszystkiemu zaklęcie, że „zmiany powinny być systemowe”. Zaklęcie słuszne, bo wiemy, że łatanie prawa prowadzi do kolejnych problemów. I zawsze rozczarowuje w skutkach. Jedną z przyczyn jest fasadowość przyjmowanych rozwiązań, które bardzo szybko dopasowuje się do istniejącej już logiki. Ci, którzy mają realną władzę zwykle mówią: „zgadzamy się na zmiany, pod warunkiem że w niczym nie popsuje nam to interesów”. Adaptują się poprzez umieszczanie w nowych formach starej treści.
Tak stało się do pewnego stopnia z dobrym i ciekawym rozwiązaniem, jakim było powoływanie w jednostkach samorządu terytorialnego Komisji Urbanistyczno-Architektonicznych. Ale dobre intencje to jeszcze nie dobre instytucje. Aby się takie stały, trzeba je dobrze skonstruować, analizować efekty ich wprowadzenia, korygować błędy. Nic jednak nie wskazuje na to, by instytucje do tego powołane przeprowadziły kiedykolwiek krajową ewaluację działania tych instytucji. Pierwsze zastrzeżenia mogą dotyczyć transparentności ich działania. Istnienie miejskich i gminnych Komisji Urbanistyczno-Architektonicznych ma sens przede wszystkim jako pewna procedura obiektywizacji decyzji. Kiedy grono osób posiadających fachowe przygotowanie i cieszących się zaufaniem publicznym wypowiada się na temat zmian w przestrzeni miejskiej, to ich opinia powinna być własnością samorządu. Czyli mieć charakter publiczny, a nie dostępny jedynie prezydentowi i miejskim urzędnikom. Jeżeli opinie tego gremium są niedostępne dla radnych i mieszkańców — może ono stać się łatwo strukturą fasadową. Co więcej, zasada powszechnego dostępu do opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznych mogłaby także skutkować upowszechnieniem się innego obyczaju — uzupełnianiem opinii komisji jako takiej o zdania odrębne, zawierające argumenty przeciwne zdaniu większości.
Sprawa jest łatwa tylko z pozoru. Transparencja nie jest czymś, z czym nie mamy problemu. Liczne korporacje zawodowe — w tym moja własna, akademicka — bardzo niechętnie podejmują kwestię własnych uwikłań i ograniczeń. To samo dotyczy środowisk prawniczych, lekarskich czy — z natury rzeczy — architektów. Niechętnie pokazujemy kuchnię naszych zawodów, mechanizmy budowania prestiżu i wpływu czy kwestie zróżnicowania dochodów. W początkach transformacji mogło się wydawać, że wraz z rozwojem mechanizmów wolnorynkowych te korporacyjne obyczaje będą ulegać zmianie. Jeżeli nawet tak się dzieje, to dzieje się bardzo powoli.
To, co jest najtrudniejsze w kontekście otwartej debaty, to fakt, że wiele korporacji zawodowych, woli ukrywać fakt, że ich przedstawiciele rozstrzygają sprawy często po długim sporze, a ostateczny rezultat jest wynikiem niewielkiej przewagi w głosowaniu. „Architekci się wypowiedzieli” nie zawsze przecież znaczy, że wszyscy mieli takie samo zdanie. Ujawnianie różnic uznawane jest za ryzyko, nie mówiąc już o uwikłaniach społecznych czy osobistych. Wiele razy słyszałem argument, że w dyskusjach na ten temat wiek i płeć nie mają znaczenia. Często z ust osób, które wypowiedzi kobiet i osób od siebie młodszych w sposób dość oczywisty lekceważyły.
Nie upierałbym się przy powoływaniu do miejskich ciał doradczych politologów. Ale jest jedna rzecz, o której warto mówić w kółko. Debata publiczna musi uwzględniać wszelkie możliwe uwikłania polityczne, a nie milczeć o nich, udawać, że nie istnieją. Do wyjątków należą ekspertyzy uwzględniające istnienie grup interesu, biorące pod uwagę stosowane przez nie metody.
Fakt wspierania niektórych kandydatów w wyborach samorządowych przez deweloperów jest bezsporny. Bezspornie też nie jest to wsparcie bezinteresowne. Zmienia zasadniczo logikę podejmowanych decyzji. Ktoś powie, że taka jest natura demokracji? Zgoda, ale warto o tym mówić otwarcie, pokazując te zależności już na etapie kampanii, a nie dopiero po jej zakończeniu. Można pytać kandydatów o to, czy korzystają z tego typu wsparcia, przyglądać się sprawozdaniom z poprzednich wyborów. Jeżeli mieszkańcy danego miasta czy gminy uważają tego typu wsparcie za nieistotne lub godne uznania, to zupełnie inna sytuacja niż ta, w którym nie mają o nim pojęcia. W demokracji nie chodzi o blokowanie interesów, ale o możliwie pełny dostęp do informacji o sposobach ich reprezentowania.
Warto przy tym uznać, że interesy inwestorów czy właścicieli działek, którzy chcą im sprzedać swoją nieruchomość, są jednym z elementów wartych uwzględnienia. Źle się dzieje, gdy są jedynym interesem branym pod uwagę przez decydentów. Co więcej, są też takie potrzeby czy interesy, które nie mają swoich naturalnych reprezentantów — względy środowiskowe, klimatyczne, interes przyszłych pokoleń, ład przestrzenny i tym podobne. Ich naturalnymi reprezentantami są eksperci, specjaliści, czasami aktywiści. Fakt, że część z nich zostanie przez nową ustawę wykluczona z grona MKUA, można próbować naprawić, tworząc w mieście sensowne mechanizmy partycypacji rzeczników tego typu perspektyw.
Rozwiązania wzmacniające czynnik profesjonalny, gwarantujące udział osób znających się na rzeczy to pierwszy warunek powodzenia. Kolejne to stworzenie tym osobom warunków rzetelnej pracy, możliwości wyrażenia opinii, tworzenie szerszego pola dyskusji o sprawach polityki przestrzennej. Warto myśleć o detalach, odpłatności za uczestnictwo w posiedzeniu i za przygotowanie projektu opinii, o regularności prac komisji i zapraszaniu do udziału (niekoniecznie stałego) także osób spoza danego ośrodka. Wreszcie o tym, by komisja nie poprzestawała jedynie na przygotowywaniu formalnych stanowisk, ale by jej członkowie byli gotowi przedstawić je na forum rady miasta czy na lokalnych debatach o sprawach przestrzeni publicznej. W ostatecznym rachunku chodzi bowiem o to, by cały proces stawał się zrozumiały dla możliwie szerokiego grona mieszkańców, by odejść od sytuacji, w której każda rozpoczynająca się budowa budzi niepokój i podejrzenia.
Na końcu bowiem, wszystkie te kalkulacje można sprowadzić do kwestii zaufania. Teoretycznie można by uznać, że władze miasta ze swej natury reprezentują interes publiczny. Jednak liczne przypadki naruszania tego interesu, w których władzom lokalnym zależało na powodzeniu inwestycji bardziej niż na ładzie przestrzennym, ochronie środowiska, pilnowaniu interesu mieszkańców podpowiadają, że wewnątrz samego urzędu trudno o równowagę między różnymi potrzebami danej społeczności, że przewaga czynnika inwestycyjnego (wszystko jedno gminnego czy prywatnego) jest raczej regułą niż wyjątkiem. Brak równowagi rodzi nieufność i trwałe napięcia.
Warto przy tym pamiętać, że samo zaufanie jest stopniowalne. Od indywidualnej decyzji prezydenta wolę taką, która ma wsparcie trzech czy pięciu niezależnych od niego i wzajemnie od siebie architektów i urbanistów. Od niejawnej opinii tych ludzi wolę tę wyrażoną na piśmie i uzasadnioną. Od poznania opinii większości — sytuację, w której mogę poznać także zastrzeżenia mniejszości. Taka praca jest nieco trudniejsza, ale musimy mieć świadomość, że procesy opiniowane przez MKUA są często nieodwracalne i mają skutki wykraczające poza horyzont jednego pokolenia.
Oczywiście trzeba pamiętać też, że część uczestników procesu wycofa się z niego, gdy uzna, że transparentność niesie z sobą zbyt wysokie ryzyko. Już dziś o takim ryzyku wiążącym się z odpowiedzialnością za podejmowane decyzje mówi część urzędników i samorządowców. Można się zatem spodziewać, że także dla członków MKUA i GKUA wygodniejsze jest unikanie nadmiernej widoczności. W dłuższej perspektywie takie obawy poszerzają jednak swobodę wywierania nieformalnej presji i osłabiają zaufanie do decyzji podejmowanych przez cały samorząd. Warto zatem, na tyle, na ile to możliwe w obecnych warunkach, tworzyć mechanizmy zwiększające poczucie komfortu pracy, choćby przez efektywne zainteresowanie pracami komisji ze strony rad miast czy nawet swego rodzaju parasol rozpostarty przez rady nad procesem opiniowania zmian w planach miejscowych i innych działań MKUA.
Ostatnia rzecz to kwestia skali. Tylko w największych ośrodkach mamy do czynienia z regularnie prowadzoną debatą o zmianach zachodzących w mieście. Oczywiście najtrudniejsza jest sytuacja mieszkańców średnich ośrodków. Takich, w których nie ma znaczących mediów lokalnych, skoncentrowanych w metropoliach i pozostałych miastach wojewódzkich. A zarazem takich, o których nie możemy powiedzieć, że „wszyscy się znają”. Warto nie tracić tych ośrodków z pola widzenia, bo odrobina zainteresowania ich losem ze strony środowisk w dużych miastach akademickich i metropolitalnych stanowi ogromne wsparcie dla grup zainteresowanych ochroną ładu przestrzennego na tym poziomie.
W strategii zwiększania transparentności i merytoryczności procesu decyzyjnego sukcesem są już widoczne i korzystne korekty. Ambitniejsze plany wymagają zmian regulacji ustawowych, równowagi w dostępie do zasobów między sektorem prywatnym a samorządami miejskimi. To ostatnie bardzo trudno sobie wyobrazić w sytuacji, w której finanse samorządowe są niestabilne, władze centralne i większość liczących się ugrupowań chętnie szuka środków na realizację obietnic wyborczych właśnie w budżetach gmin. Dlatego warto nie rozpraszając wątłych sił zwolenników dobrej, spójnej przestrzeni miast koncentrować się na celach stosunkowo prostych do osiągnięcia.
Gra o przestrzeń miejską nigdy nie jest zerojedynkowa. Chodzi o to, by w sporze o nią brać pod uwagę różne perspektywy, dowartościować czynnik profesjonalnej kompetencji, zapewnić mu prawo publicznie słyszalnego głosu. Decyzje i tak będą podejmować uprawnione do tego władze publiczne. Jeżeli zależeć im będzie na szerszej aprobacie — urządzą to w sposób transparentny i możliwie uspołeczniony. Samorząd nie działa ex machina na mocy zapisów ustawowych, wspólne decydowanie jest pochodną dobrej woli aktorów, respektowanych przez wszystkich procedur oraz dobrych, dopasowanych do skali danej jednostki rozwiązań. Jest o co pytać w nadchodzącej kampanii samorządowej.
Raport dostępny jest na stronie Centrum Polityk Publicznych.
raport „Wzmocnienie czynnika społecznego i merytorycznego w kształtowaniu przestrzeni miejskiej”
© Centrum Polityk Publicznych
