Artykuł z numeru A&B 05|2023
Polityka mieszkaniowa vs polityka przestrzenna
Polityka mieszkaniowa nie powinna być traktowana jako samodzielny byt, niezależny od innych polityk. Tak jak nie może ona ignorować polityki społecznej i gospodarczej, tak samo nie może ignorować tego, że pożądane przez społeczeństwo mieszkania nie powstają w przestrzeni wirtualnej, lecz w przestrzeni fizycznej, która jest bardzo cenna, gdyż jest dobrem ograniczonym.
Ważny jest architektoniczny standard zabudowy mieszkaniowej, a także urbanistyczny, będący istotnym czynnikiem jakości środowiska życiowego. Z tego względu polityka mieszkaniowa powinna być traktowana jako element zintegrowanej polityki przestrzennej. Wśród wielu aspektów jakości środowisk mieszkaniowych to właśnie wartości urbanistyczne mają najwięcej cech dóbr publicznych, o których zapewnienie musi zadbać państwo. W modelu wolnorynkowym bowiem nikomu nie opłaca się zapewniać infrastruktury publicznej, co w ostatnich trzech dziesięcioleciach bardzo doskwiera Polakom mieszkającym na nowych osiedlach.
Niestety po 1989 roku polskie władze nie rozumiały lub świadomie ignorowały wspomniane zależności. Budownictwo mieszkaniowe oraz gospodarkę przestrzenną pozostawiono siłom wolnorynkowym, co spowodowało eksplozję taniego budownictwa indywidualnego w przypadkowych lokalizacjach, zazwyczaj pozbawionych infrastruktury technicznej i społecznej. Władzom najwyraźniej chodziło o to, żeby umożliwić oddolne rozwiązanie przez społeczeństwo problemu mieszkaniowego. W miarę bogacenia się społeczeństwa zaczynamy jednak dostrzegać niską jakość powstających w ten sposób środowisk mieszkaniowych. Suburbanizacja, a ściślej rozproszenie osadnictwa, generuje wielkie koszty gospodarcze, społeczne i ekologiczne. Przestrzeń łatwo jest zniszczyć bezplanowym rozwojem osadniczym, lecz trudno naprawić. Z negatywnymi konsekwencjami stworzonego przez nasze pokolenie chaosu przestrzennego kolejne pokolenia będą się borykały przez wiele lat.
Miało być tanio, w końcu bez asfaltowej drogi czy zieleni urządzonej da się żyć. Ale okazało się, że tanio nie jest. Ukryte koszty rozproszenia osadniczego, takie jak zwiększenie zapotrzebowania na transport i infrastrukturę, należą do kategorii kosztów zewnętrznych, czyli obciążających nie tylko inwestora, lecz całe społeczeństwo. Poszczególnym osobom najbardziej jednak doskwierają bezpośrednie wysokie koszty samych mieszkań, wynikające z niewystarczającej ich podaży. Powstało kilka mitów, które postaram się zidentyfikować, a następnie obalić.
Za jedną z przyczyn słabych wyników polskiego budownictwa mieszkaniowego podaje się małą dostępność gruntów budowlanych. Jest to pierwszy z mitów — tak naprawdę w Polsce mamy do czynienia z ogromną nadpodażą gruntów budowlanych. Tylko w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczono ich tyle, że mogłoby się na nich osiedlić ponad 80 milionów ludzi, a do tego dochodzi trudna do oszacowania, znacznie większa ilość terenów możliwych do zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
Drugim mitem, bardzo rozpowszechnionym w przestrzeni medialnej, jest to, że remedium na deficyt mieszkań oraz opisane problemy urbanistyczne może być znaczne zwiększenie, a nawet całkowite pokrycie kraju planami miejscowymi. To prawda, że planów powinno być więcej. Ale nie dopuszczających zabudowę, lecz przed nią chroniących. Całkowite pokrycie planami wiązałoby się albo z niedoszacowaniem ilości terenów budowlanych, co byłoby niepożądane z punktu widzenia polityki mieszkaniowej, albo z ich przeszacowaniem, co jeszcze pogłębiłoby problem rozpraszania osadnictwa i powstawania chaotycznych struktur osadniczych. Problem nadpodaży planowanych terenów budowlanych został zauważony przez władze państwowe w 2015 roku, kiedy to ustawą o rewitalizacji wprowadzono nowe, konkretne zasady sporządzania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niestety, jak pokazała praktyka, większość gmin, a nawet i samo ministerstwo odpowiedzialne merytorycznie za ustanowione przepisy, nie zawsze rozumie ich sens i potrzebę ich poważnego wdrażania.
W 2018 roku rząd przedstawił nowy pomysł na zwiększenie budownictwa mieszkaniowego. Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, pozwalająca na wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej wbrew ustaleniom planów, spotkała się z krytyką środowiska urbanistów, zyskując nawet pejoratywną potoczną nazwę „lex developer”. Czy słusznie? Z jednej strony tak, gdyż ustawa ta jest kolejną specustawą pozwalającą ignorować system planowania przestrzennego. Z drugiej strony jednak jest to godna pochwały próba zintegrowania polityki mieszkaniowej z polityką przestrzenną. Powiązano weń możliwość budowy osiedli mieszkaniowych z obecnością lub koniecznością zapewnienia przez deweloperów infrastruktury — technicznej, społecznej i komunikacyjnej. Po raz pierwszy od czasów komunistycznych wprowadzono standardy urbanistyczne w tym zakresie.
Wymogi deweloperskie (ang. developer obligations) wyposażenia osiedli mieszkaniowych w infrastrukturę zasadzają się na dwóch pryncypiach: internalizacji kosztów zewnętrznych oraz poborze renty planistycznej. Po pierwsze, koszty zapewnienia dróg czy szkoły na terenach podmiejskich nie powinny obciążać wszystkich mieszczan, lecz dewelopera i właścicieli gruntu, czyli zostać w ten sposób zinternalizowane. Po drugie ich pokrycie przez dewelopera stanowi niejako należące się gminie wynagrodzenie za przyznanie praw do zabudowy terenu, który bez zapewnienia owej infrastruktury, nie powinien być uznany za teren budowlany. Tego rodzaju zobowiązania deweloperskie są powszechnie stosowane na świecie.
W Niemczech opłata adiacencka, czyli opłata pobierana od właścicieli działek, które wyposaża się w infrastrukturę, może wynieść nawet 90 procent realnych kosztów poniesionych przez gminę. U nas analogiczna opłata może wynieść maksymalnie 50 procent i to nie faktycznych kosztów budowy infrastruktury, lecz związanego z tym faktem hipotetycznego wzrostu wartości nieruchomości, który można podważyć. W Hiszpanii możliwość zabudowy terenu uzależnia się od cesji gruntowych i wykonania infrastruktury — technicznej i społecznej — na koszt właścicieli. Tego typu wymogi obowiązują też w niektórych krajach Ameryki Południowej. Dzięki nim w słabiej rozwiniętych gospodarczo krajach Ameryki Południowej jakość infrastruktury w nowo budowanych osiedlach mieszkaniowych jest wyższa niż u nas. Wymagania deweloperskie obejmują także zapewnienie określonego odsetka mieszkań socjalnych lub przystępnych, co bezpośrednio wpływa na dostępność tanich mieszkań.
Paradoksalnie zapewnienie całościowej infrastruktury urbanistycznej w tym modelu nie musi oznaczać zwiększenia ceny mieszkań. Warunek jest jeden: obciążenia muszą być powszechne, nieuniknione i z góry wiadome, nie mogą więc zależeć od woli gminy. Wówczas poskutkują proporcjonalnym obniżeniem ceny gruntów. Tymczasem na obecnie obowiązującym w Polsce systemie najwięcej zarabiają właściciele gruntów. Brak lub nikły wymiar opłat planistycznych i adiacenckich oznacza, że przekształcenie gruntu rolnego w budowlany wiąże się z ogromnym, nieuzasadnionym społecznie zyskiem. W Ameryce taki zysk nazywa się windfall, gdyż niejako „spada on z nieba” właścicielom gruntów, całkowicie bez ich zasługi.
Wprowadzenie opisanych rozwiązań wydatnie przyczyniłoby się do rozwiązania problemu niskiej jakości urbanistycznej osiedli mieszkaniowych. A co zrobić, żeby było taniej? Trzeba zapobiegać spekulacji nieruchomościami — zarówno mieszkaniami, jak i gruntami. W Polsce mamy wiele uzbrojonych gruntów, świetnie nadających się pod zabudowę. W innych krajach stosuje się instrumenty prawne służące zabudowie tego rodzaju nieużytków miejskich. W Niemczech można wydać nakaz zabudowy działek leżących odłogiem. Jeśli jednak właściciel nie jest w stanie lub nie chce tego dokonać, gmina musi wyłożyć środki na wykup takiej nieruchomości. Wiąże się to więc z koniecznością wygospodarowania środków na publiczną gospodarkę przestrzenną. W ostatnich latach znalazły się w budżecie państwa wielkie pieniądze na liczne programy rozwojowe i socjalne, mogłyby się więc znaleźć i na ten cel, potrzeba jednak takiej woli politycznej. Źródłem pieniędzy na gospodarkę przestrzenną, a jednocześnie bodźcem do mobilizacji niewykorzystywanych gruntów budowlanych mógłby być podatek od wartości nieruchomości (łac. ad valorem), którego wysokość jest powiązana z przeznaczeniem gruntu.
W Anglii w pierwszej dekadzie XXI wieku obowiązywała koncepcja odzysku odłogów budowlanych (ang. Previously Developed Land Policy), która zakładała lokalizację minimum 60 procent zabudowy mieszkaniowej na nieużytkach miejskich, w szczególności na terenach poprzemysłowych. To podejście było zintegrowane z polityką zwiększania gęstości zabudowy oraz koncepcją odrodzenia urbanistycznego (ang. Urban Renaissance), której celem było zapewnienie wysokiej jakości środowiska życiowego w miastach jako alternatywy dla modelu zamieszkania na przedmieściach i terenach wiejskich. Anglicy w latach 30. XX wieku mieli te same problemy urbanistyczne co my obecnie — nadpodaż gruntów budowlanych, bezplanową suburbanizację. Opanowali je mocną polityką przestrzenną wprowadzoną w latach powojennych. Wymagało to zarówno wysiłku finansowego państwa, jak i determinacji społeczeństwa.
Tomasz ZABOROWSKI
Urbanista, doktor nauk technicznych w specjalności gospodarka przestrzenna, absolwent Wydziału Architektury Politechniki Wrocławskiej. Pracownik dydaktyczno-naukowy Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego w Katedrze Geografii Miast i Planowania Przestrzennego oraz Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Radomiu
