Artykuł z numeru A&B 11|2022
Narysujmy nową mapę Polski. Nie nowy podział administracyjny znoszący lub tworzący gminy i powiaty, przesuwający granice województw. Naszkicujmy — choćby w wyobraźni — mapę, która pomoże nam zobaczyć sieć osadniczą kraju, taką jaka istnieje na początku trzeciej dekady XXI wieku. Z wielkimi miastami i ich aglomeracjami, z głównymi kierunkami codziennego ruchu. Mapę pokazującą pełzającą urbanizację wkraczającą do dawnych gmin wiejskich, zmiany tożsamości i poczucia więzi, które — jak chciał ustawodawca — mają określać podstawy wspólnot samorządowych.
Najważniejsze podmioty samorządowe powstały trzydzieści dwa i dwadzieścia cztery lata temu. Te pierwsze w świecie bez internetu, jedne i drugie — bez smartfonów, telewizji informacyjnych, mediów społecznościowych, bankowości internetowej, e-administracji. W świecie, w którym o polityce dowiadywaliśmy się z gazet, a nawet średnie miasta miały swoje dzienniki lub wielostronicowe wkładki w prasie regionalnej. Polska nie była członkiem Unii Europejskiej, nie należała do strefy Schengen, na jej terytorium mieszkała znikoma liczba imigrantów. Nie mówiono o kryzysie klimatycznym, w ekonomii obowiązywały neoliberalne dogmaty, a w świecie wartości obserwowaliśmy powrót obyczajowego tradycjonalizmu.
To był świat innej polityki i innych więzi społecznych. Zmieniliśmy się na tyle, że kilka istotnych założeń samorządu musi ulec rewizji. Nie jesteśmy społeczeństwem, które przez pokolenia mieszka w jednym mieście czy na terenie jednej wsi. Wielu z nas mieszka i pracuje gdzie indziej. Duże metropolie są zamieszkałe w ogromnej części przez ludzi, którzy związali się z nimi dopiero na studiach lub jeszcze później. Za dnia zapełniają się tysiącami przyjezdnych, którzy przed nocą opuszczą je i wrócą do swoich miejscowości. Więzi są złożone. W mediach społecznościowych rozwijają się osiedlowe grupy sąsiedzkie obejmujące mniej niż jedną dzielnicę — tak dzieje się w Warszawie, Krakowie, innych dużych miastach.
Tymczasem największe gminy podlegają silnemu zróżnicowaniu. Problemy z dojazdem do pracy są zupełnie inne na krakowskich Bielanach i będących częścią tej samej VII dzielnicy okolicach Błoń. Pod wieloma względami osiedla domów jednorodzinnych na obrzeżu miasta bardziej podobne są do miejscowości położonych w ościennych gminach. To już nie specyfika metropolii, ale niemal wszystkich większych miast. O ile w ich centrach można mówić o mieście piętnastominutowym, to na obszarach peryferyjnych idea ta może być odbierana jako gorzki żart.
duże metropolie za dnia zapełniają się tysiącami przyjezdnych, którzy nocą opuszczą je i wrócą do swoich miejscowości
fot.: Adam Borkowski © Pexels
Co więcej — jakość życia mieszkańców aglomeracji w ogromnym stopniu zależy od polityki miasta centralnego, na którego władze osoby mieszkające w sąsiednich gminach nie mają żadnego wpływu. Wprowadzenie powiatów obwarzankowych uczyniło ich obywatelami drugiej kategorii, którzy ważne instytucje mają często poza granicami danej jednostki i poza zasięgiem wybieranych przez siebie władz. Mimo upływu ćwierćwiecza nie wymyślono jakichś sensownych reguł współpracy między miastami na prawach powiatu i otaczającymi je powiatami.
A przecież to z powiatów obwarzankowych codziennie dojeżdżają do miasta tysiące uczniów szkół średnich i wyższych, pracownicy firm i urzędów, pacjenci przychodni i szpitali, klienci punktów usługowych i sklepów. Wszyscy oni spędzą w mieście znaczącą część dnia. Ale obywatelami pozostaną tam, gdzie wrócą na noc, gdzie spędzą weekend. I tego nie zmienimy szybko. Bo nogami tkwimy w wieku XIX.
duże metropolie za dnia zapełniają się tysiącami przyjezdnych, którzy nocą opuszczą je i wrócą do swoich miejscowości
fot.: Adam Borkowski © Pexels
rewolucja w głowach
Rewolucja musi nastąpić najpierw w wyobraźni i tam zostać opisana dzięki zrozumieniu zróżnicowania jednostek osadniczych, ich charakterystyki i dynamiki zmian. Animacje komputerowe nauczyły nas myśleć mapami, które są w ruchu. Na których obserwujemy nie tyle granice, ile przede wszystkim ruch i zmianę. Łatwo nam sobie wyobrazić skutki wytyczenia nowej autostrady. Kolejne — bliskie miastom — zjazdy wytyczą logikę rozlewania się miasta. Skrócą — przynajmniej w pierwszej fazie — czas potrzebny na dojazd z pracy i szkoły do miejsca zamieszkania. Ale też będą zachętą do budowania nowych domów w pobliżu takiego węzła drogowego.
Jeżeli dostrzeżemy i wyobrazimy sobie skutki migracji ludności, dostrzeżemy znaczenie powstawania nowych miejsc pracy i nauki, wpływ lotniska, ruchu kolejowego, zmiany w zachowaniu nowych dorosłych, reagujących i postępujących inaczej niż pokolenie ich rodziców — to stworzymy sobie całkiem nowy obraz przestrzenny kraju. Zobaczymy ośrodki, które przyciągają ten ruch i te, których magnetyzm słabnie. Często dlatego, że dwudziestowiecznych zakładów pracy nie sposób utrzymać w obecnym modelu globalnej gospodarki. A często dlatego, że sposób działania lokalnych elit wręcz wypycha młodsze pokolenie z kontrolowanego przez nie obszaru.
duże metropolie za dnia zapełniają się tysiącami przyjezdnych, którzy nocą opuszczą je i wrócą do swoich miejscowości
fot.: Adam Borkowski © Pexels
Znakomita książka Andrzeja Andrysiaka „Lokalsi. Nieoficjalna historia pewnego samorządu”, pokazuje jedną z kluczowych lokalnych gier, jaka toczy się wokół samorządu, a właściwie wokół całego sektora lokalnego. Gra ta polega na zatrudnianiu w zamian za poparcie, tworzy z lokalnej polityki skomplikowany proceder wymiany etatów między kontrolującymi miasto klikami. Zamknięty przed napływem młodych, nieskoligaconych z rządzącymi osób. Niedający nadziei na sensowną karierę zawodową. Więcej — budzący obawy o to, czy da się w nich znaleźć jakąkolwiek pracę.
Ten ruch to nie tylko migracje. To stan, w którym absolwenci najlepszego liceum w mieście prawie nigdy do niego nie wracają. Z łatwością dostają się na uczelnie, zwykle kończą je z dobrym wynikiem i szukają pracy już na ostatnich latach studiów. Po to, żeby się zaczepić, żeby znaleźć perspektywę.
duże metropolie za dnia zapełniają się tysiącami przyjezdnych, którzy nocą opuszczą je i wrócą do swoich miejscowości
fot.: Ammy Singh © Pexels
Czytając wyniki ostatniego spisu ludności, szybko zauważymy bieg opisywanych tu procesów. Oczywiście w uproszczonej wersji można powiedzieć, że „wszystkie miasta się wyludniają”. Można nawet opowiadać koszałki opałki o zatrzymaniu procesów urbanizacji. Ale kiedy zapomnimy o granicach administracyjnych miast i weźmiemy pod uwagę całe obszary aglomeracyjne, zobaczymy proces odwrotny. O ile w stosunku do spisu z ostatniego roku PRL (1988) liczba mieszkańców Poznania spadła o 7%, o tyle w całej aglomeracji wzrosła o 20%. To samo dotyczy mniejszych miast. W Tarnowie jest o 11% mniej mieszkańców niż trzy dekady wcześniej, ale w aglomeracji — o 5% więcej. Wyraźny negatywny trend widzimy tylko w aglomeracji łódzkiej, śląsko-zagłębiowskiej, częstochowskiej i wałbrzyskiej.
Ale wspomniane dane spisowe z roku 2021 już przed ich publikacją we wrześniu tego roku stały się historyczne. Nie uwzględniają bowiem napływu ludności ukraińskiej. Nie widziały jej zresztą w pełni jeszcze przed rosyjską agresją na naszego wschodniego sąsiada. Problem praw obywatelskich tej grupy mieszkańców można uregulować choćby w taki sposób, jaki dotyczy obywateli krajów członkowskich UE, którzy mogą głosować w wyborach samorządowych na równi z obywatelami RP.
Na stronach internetowych Głównego Urzędu Statystycznego, obok danych zbieranych i opracowywanych po staremu, pojawia się wiele opracowań „eksperymentalnych”, robionych na próbę, ale też ze znacznie większym zrozumieniem zmian, jakie zachodzą na naszych oczach. Jednym z nich była przygotowana pod kierunkiem Zofii Kozłowskiej mapa prawdziwych rozgraniczeń między terenami zurbanizowanymi i wiejskimi. Można by ją nazwać mapą błędów. Terenów, które formalnie uważane są za gminy wiejskie lub wiejskie części gmin miejsko-wiejskich, na których toczy się życie po miejsku. I odwrotnie — tych części miast, które są wsiami. O których socjolog, profesor Jarosław Flis, mówi, że łatwo je poznać po znajdujących się na ich terenie siedzibach Ochotniczych Straży Pożarnych.
W skrajnych przypadkach — jak podaje raport — mamy do czynienia z sytuacją, w której na terenie gmin miejskich przeważają funkcje wiejskie (16 miast). Sytuacja odwrotna, czyli przewaga funkcji miejskiej na terenie gminy wiejskiej, występuje tylko w 6 przypadkach. Skala niezgodności obejmuje aż 32% gmin, przy czym w przypadku miast jest największa i występuje w 75%. Na przeciwnym biegunie są gminy wiejskie — tylko w 20% z nich obserwujemy występowanie cech typowo miejskich.
coraz większe arterie komunikacyjne umożliwiają migrację nie tylko w obrębie samego miasta, ale całej aglomeracji
fot.: Marcin Jóźwiak © Pexels
samorządowe ewolucje
Żyjemy zatem w świecie, którego administracyjne granice niczego już nie tłumaczą. Jesteśmy użytkownikami wielkich metropolitalnych aglomeracji, czego nie opisuje żadne narzędzie politycznego wpływu. Umieszczone dwadzieścia lat temu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisy o obszarach metropolitalnych nie zyskały w ciągu dwudziestu lat stosownego oprzyrządowania polityczno-administracyjnego, co więcej uchwaloną w 2015 roku — jeszcze za rządów PO-PSL — ustawę o związkach metropolitalnych zniesiono już dwa lata później, przy okazji uchwalania ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim.
Nie mamy też dostatecznych narzędzi politycznej reprezentacji na poziomie małych obszarów: miejscowości czy osiedli, na terenie których mieszkamy, a w wielu przypadkach — głównie nocujemy. Ale które stanowią dla nas malutką ojczyznę. Nie interesuje nas sąsiednie osiedle domków jednorodzinnych, ani położone dwa kilometry dalej blokowisko. Interesuje nas dojazd do centrum, lokalne oświetlenie, miejsca parkowania, przyszły sposób zagospodarowania pobliskich nieużytków. W większości miast nie mamy sposobu wyrażania tego zainteresowania, szczególnie wtedy, gdy w grę wejdą istotne zmiany, spore pieniądze lub interesy.
coraz większe arterie komunikacyjne umożliwiają migrację nie tylko w obrębie samego miasta, ale całej aglomeracji
fot.: Marcin Jóźwiak © Pexels
I znowu największe problemy mają największe ośrodki. Warszawa i Kraków korzystają z dwóch odmiennych rozwiązań. Stolica została podzielona na odrębne jednostki, z własnym burmistrzem. Kraków ma ogromne dzielnice, niemające jednak istotnej podmiotowości. Najliczniejsze z nich mają ponad 60 tysięcy mieszkańców, czyli tyle ile niejedno dawne miasto wojewódzkie. Połowę liczby mieszkańców Opola. Te z największą powierzchnią, jak Nowa Huta czy Dębniki, można porównać obszarem do Suwałk czy Przemyśla. To nie jest bez znaczenia. Zwłaszcza że apetyt na bycie branym pod uwagę — czyli specyficzne oblicze obywatelstwa XXI wieku — nie będzie malał.
Świat internetu uczynił z nas Jaśnie Wielmożnych Użytkowników. Ceniących nasze „podania dalej” i „lajki”. Zlicza „clickbajty” i śledzi czas, jaki spędzamy na stronie. Poddaje naszą aktywność wnikliwym analizom. Świat administracji postrzega nas często nadal jako osoby „zameldowane”, różnicując nasze prawa w zależności od dość sztucznej deklaracji. Stara się nie widzieć studenta, który dojeżdża na studia, osoby pracującej poza miejscem zamieszkania, nie mówiąc już o imigrantach spoza Unii Europejskiej. Te dwa równoległe światy wymuszą w końcu — już powoli to czynią — administracyjne i samorządowe ewolucje.
coraz większe arterie komunikacyjne umożliwiają migrację nie tylko w obrębie samego miasta, ale całej aglomeracji
fot.: Marcin Jóźwiak © Pexels
Zaczęło się od spraw, które możemy załatwić zdalnie. Od ułatwień, które rozwinęły się w czasie pandemii i które zostaną z nami już na długo. To taka mała antypapierowa ewolucja polskich gmin. Ale za nią idzie następna, która powinna zrealizować zapowiadane od początku Trzeciej Rzeczpospolitej zamknięcie epoki meldunku. Już dziś większość formularzy relatywizuje ten formalny zabieg, ale powaga, z jakim się do niego podchodzi mimo to, jest co najmniej zastanawiająca. Zerwanie z meldunkiem otworzy przed nami kwestię decyzji w sprawie miejsca głosowania.
Większa swoboda decydowania o tym, gdzie się głosuje w wyborach samorządowych, poprowadzi nas z kolei nieuchronnie do pytania o to, jak dostosować struktury i formy reprezentacji do większej ruchliwości społecznej i do zmieniających się więzi i tożsamości. Dotknie to w szczególności większych miast, gdzie dyskusja o formalnych przesłankach i ograniczeniach uczestnictwa w wyborach staje się coraz pilniejszą potrzebą.
dostrzegając skutki migracji ludności, czy ruchu kolejowego, stworzymy sobie nowy obraz przestrzenny kraju
fot.: Mati Szulc © Pexels
Możemy wreszcie czekać cierpliwie na moment, w którym załamie się lęk przed mechanizmami głosowania online. To otworzy znacznie szerzej bramy udziału w konsultacjach, referendach i budowaniu różnego typu reprezentacji, wraz z obniżeniem kosztów. Nowa mapa kraju będzie wprowadzana nie kolejnymi wielkimi reformami podziału, lecz za sprawą tysięcy małych zmian. Od czasu do czasu wspieranych jakąś ogólnopolską regulacją.
Oczywiście ustawowe oprogramowanie państwa, zwłaszcza to regulujące kwestie zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego, rozliczania kosztów polityk publicznych — będzie musiało się jakoś do tej zmiany ewolucyjnie dostosować. Ale kluczowa rewolucja — ta w głowach — będzie miała miejsce znacznie wcześniej, a jej zarysy dobrze widać na horyzoncie.
