Z numeru 7/8 2021 A&B
Współczesne obszary miejskie stoją dziś przed koniecznością szybkiego adaptowania się do zmian klimatu oraz nowych sposobów pracy i zamieszkiwania, a pandemiczne realia zmusiły do poważniejszego myślenia o przestrzeni zurbanizowanej w kontekście elastyczności, różnorodności oraz ekologii. Zmienił się również sposób postrzegania radykalnie krytykowanej w momencie uchwalenia specustawy mieszkaniowej. O możliwościach, jakie daje to narzędzie, jego zaletach i wadach rozmawiamy z Wojciechem Koteckim oraz Jakubem Heciakiem z BBGK Architekci.
Edyta Skiba: Jakie powinno być miasto przyszłości?
Wojciech Kotecki: Żyjemy w czasach dużej zmiany w sposobie myślenia nie tylko o człowieku, ale również o mieście, w którym żyje. Po niemal stu latach modernistycznego projektowania — funkcjonalnie porządkującego miasto na dzielnice i budynki, traktującego człowieka w kategorii ludzkiej masy — zaczynamy dostrzegać złożoność i różnorodność otaczającego nas świata. Konieczne jest więc stworzenie przestrzeni pozwalającej jej zaistnieć, zmniejszając napięcia zarówno w kontekście społecznym, jak i projektowym. Zatem współczesne miasto powinno być takie, żeby w każdym fragmencie było złożone i uniwersalne, zaspokajające wymagania ludzi o różnych potrzebach. Definicja jednego, przeciętnego, statystycznego mieszkańca przestała obowiązywać. Wpisane w takie podejście niedookreślenie pozwala adaptować miasto do zmieniających się potrzeb, umożliwiając jego mieszkańcom realizowanie sprawunków w ich najbliższym otoczeniu. Niektórzy nazywają to miastem piętnastominutowym, dla mnie oznacza to także wrażliwość na potrzeby ludzi.
Warszawa–Służewiec, przestrzeń o charakterze mixed-use — miastotwórczość
proj.: BBGK Architekci inwestor: ECHO Investment
Edyta: Zatem które z dostępnych obecnie narzędzi urbanistycznych pozwala zrealizować taką wizję? Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy, a może specustawa mieszkaniowa?
Jakub Heciak: Moim zdaniem na równi MPZP i specustawa. Ale trzeba pamiętać, że MPZP jest w głównej mierze zobowiązaniem miasta, które dysponuje ograniczonym budżetem, i musi go dzielić na różne zadania. Podejmowana przez radę miasta uchwała ULIM [Ustalenie Lokalizacji Inwestycji Mieszkaniowej — przyp. red.] w wielu aspektach przypomina zapisy MPZP. Jest to procedura zapewniająca taką samą albo nawet większą przejrzystość procedury, wiele rozwiązań jest konsultowanych z miastem w każdym szczególe. Warunki zabudowy są gdzieś pomiędzy procedurą ULIM a MPZP. Z jednej strony warunki zabudowy, tak jak specustawa, są szyte na miarę, z drugiej jednak przewidują dużo węższe grono osób mających wgląd do wniosku, bo zalicza do nich tylko strony postępowania administracyjnego. Dodatkowo w przypadku decyzji WZ rola studium jest deprecjonowana. Jako że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zachodzi konieczność badania zgodności WZ-ki z jego zapisami. Takie podejście nie jest możliwe w odniesieniu do planu miejscowego. W przypadku wniosku o ULIM sprzeczność ze studium dopuszczona jest jedynie co do terenów poprzemysłowych, pokolejowych lub usług pocztowych i musi być odpowiednio uzasadniona. Z kolei dla specustawy, w odróżnieniu do pozostałych procedur, możliwy jest nieporównywalnie większy dodatkowy nakład inwestycyjny ze strony inwestora na cele edukacyjne lub rekreacyjne tereny publiczne.
Wojciech: Trudno nie zgodzić się z krytyką warunków zabudowy wymyślonych w latach 90. jako narzędzie ratujące gospodarkę przestrzenną tuż po ustawowym unieważnieniu wszystkich ówczesnych planów miejscowych. W ciągu ostatnich dziesięcioleci okazało się, że narzędzie, jakim jest plan miejscowy, jest kosztowne i czasochłonne. Zapisy poruszają wiele interesów trudnych lub wręcz niemożliwych do pogodzenia. Uchwalenie planu nakłada również na miasto bardzo wysokie koszty związane z wykupem gruntów pod realizację zawartych w nich zobowiązań. Nie ma się zatem co dziwić umiarkowanemu entuzjazmowi przy ich uchwalaniu. Mamy więc z jednej strony WZ-ki, które potrafią narobić wiele szkód, z drugiej zaś, miejscowe plany o na tyle dużej inercji w procedowaniu, że nie są w stanie nadążyć za współczesnymi wyzwaniami miast. Widać to chociażby na przykładzie obszarów Służewca Przemysłowego, który z biurowej monokultury przekształca się w bezludną pustynię. Zatem intencja ustawodawcy, aby wprowadzić akt prawny o ułatwieniach, odpowiadającą na deficyt mieszkań oraz konieczność szybszego reagowania na współczesne problemy miast wydaje się słuszna.
Warszawa–Służewiec, szkoła podstawowa przy ul. Konstruktorskiej
proj.: WWAA, inwestor: Echo Investment
Edyta: Podobne problemy w procedowaniu planów miejscowych wskazuje raport NIK z 2017 roku. Jak podają jego autorzy, 30 procent obszaru Polski jest pokryte miejscowymi planami, wraz z upływem czasu ten obszar powiększył się niewiele, procedowanie wydłużało się, a obszary obejmowane planami były coraz mniejsze (zjawisko wyspowych MPZP). Skąd zatem fala krytyki w stosunku do ustawy, która może rozwiązać część najbardziej palących problemów?
Wojciech: Być może jedną z przyczyn była nieufność wobec obozu rządzącego. Ustawa powstała z myślą głównie o programie Mieszkanie plus, który choć jest świetnym pomysłem, to do dziś jest odbierany sceptycznie. Brak zaufania oraz hasła takie jak „deweloper” i „ułatwianie” spowodowały słuszną obawę w środowisku. Krytyka była na tyle silna, że większość miast bardzo szybko narzuciło dodatkowe, wyśrubowane obostrzenia — lokalne standardy urbanistyczne, które sprawiają, że inwestorzy dokładnie analizują zasadność podjęcia procedury ULIM. W większości przypadków korzystanie z tego ułatwienia nie jest konieczne. Występowanie o pozwolenie na budowę w trybie specustawy nakłada na inwestora po pierwsze bardzo duże wydatki na infrastrukturę społeczną, po drugie podjęcie przygotowań do projektu trwających dwa–trzy lata i po trzecie poddanie się na koniec arbitralnej decyzji rady miasta, która w ostatniej chwili może okazać się odmową.
Jakub: Powodem mogła być nie tyle nieufność, co niezrozumienie intencji ustawodawcy, a może nawet tego, jak działa współczesna urbanistyka. Możemy obecnie wyszczególnić dwa typy urbanistyki. Pierwszy stanowi polityka reglamentacyjna odzwierciedlana przez studia i plany miejscowe. Są to trwałe narzędzia dające gwarancję wielu interesariuszom. Drugi typ stanowi urbanistyka operacyjna, która ma charakter interwencyjnego działania w obszarach kryzysowych. Jej wyrazem w Polsce jest przede wszystkim specustawa mieszkaniowa. Aktualizacja planów miejscowych pochłania niemal takie same zasoby jak uchwalanie nowych, wydaje się zatem, że narzędzie pozwalające na ich szybką weryfikację może się doskonale sprawdzić.
Warszawa–Służewiec, przestrzeń o charakterze mixed-use — różnorodność
proj.: BBGK Architekci inwestor: ECHO Investment
Edyta: Publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej gminy (BIP) wnioski szybko stają się medialną informacją. Projekt komentują mieszkańcy i aktywiści. Wydaje się zatem, że wspólnotowe projektowanie miasta staje się realne.
Wojciech: Takie myślenie wymaga nieustannej nauki tego, by „ja” było równie ważne jak „my”. W miarę upływu czasu potrzebujemy coraz większej liczby konsultacji społecznych i warsztatów, na szczęście coraz trudniej jest odgórnie narzucać projekty. Prowadzenie dialogu pomiędzy różnymi interesariuszami procesu redukuje napięcia i negatywne emocje, potrzeby mogą być łatwiej zidentyfikowane i włączone do projektu. Specustawa daje miastu kolejne narzędzie, aby wspólnie z jego mieszkańcami dyskutować, zamiast jedynie decydować o tym, jak ma wyglądać miasto.
Edyta: Transparentność procesu oraz inwestowanie przez deweloperów w infrastrukturę miejską — zarówno społeczną, jak i techniczną — jest niewątpliwie jedną z zalet wprowadzonego prawa. Warto chyba jednak zadać sobie pytanie, czy wyręczanie gminy z realizowania części jej zadań przez sektor prywatny prowadzi do powstawania egalitarnych przestrzeni?
Jakub: Oczywiście można przyjąć założenie, że to gmina realizuje zadania, które są związane z jej rozwojem terytorialnym i zmieniającą się liczbą mieszkańców. Warto się jednak zastanowić, czy jest to jedyna opcja. Dlaczego na przykład nie umożliwiać korzystania ze wsparcia narzędzi z wachlarza partnerstwa publiczno-prywatnego, dlaczego wszelkie koszty operacyjno-organizacyjne powinna ponosić gmina, skoro jest wielu przedsiębiorców, którzy chcieliby ją wyręczyć i mogą to zrobić efektywnej lub szybciej.
Wojciech: Trzeba też podkreślić, że deweloper nie buduje szkoły czy parku dla siebie, tylko realizuje plany gminy w zakresie realizacji infrastruktury drogowej, rekreacyjnej, zieleni urządzonej oraz infrastruktury edukacyjnej. Dotychczas nowe inwestycje jedynie uwypuklały niedobory infrastruktury miejskiej. Obecnie dodatkowe zobowiązania — inwestycje towarzyszące wskazywane w ramach wniosku o ULIM — są w całości finansowane przez inwestora i przekazywane na rzecz gminy. Na taką zmianę czekaliśmy wiele lat, dziś nie dowierzamy, że stało się to możliwe. Niesamowite jest to, że można będzie projektować na koszt deweloperów szkoły, które staną się publicznymi placówkami. Budowanie ich w ramach negocjacji z miastem daje również szansę na to, aby były one nowoczesne, funkcjonalne i piękne. Zarówno w Europie Zachodniej, jak i w Stanach Zjednoczonych dzięki takim negocjacjom powstają bardzo ciekawe przestrzenie publiczne. Przykładem może tutaj być chociażby inicjatywa POPS (Privately Owned Public Spaces) w Nowym Jorku, która w zamian za przekształcenie przyziemia budynku na ogólnodostępną przestrzeń publiczną umożliwia wybudowanie wyższego obiektu. W procedurze ULIM inwestor nie może mieć roszczeniowej postawy, musi podjąć dialog z dzielnicą, biurem architekta miasta, miejskimi aktywistami oraz radą miasta, po to aby wynegocjować warunki, na których będzie mógł zrealizować projekt. Wprowadzenie takiego narzędzia jest dla mnie rewolucją w sposobie myślenia o tym, jak powstaje miasto.
