Artykuł z numeru A&B 06|2023
Urząd prezydenta miasta jest w Polsce jedną z najlepszych politycznych posad. Nie wymaga dzielenia się władzą, ciągłej pracy z partyjnym zapleczem. W wielu miastach nie wymaga nawet liczenia się z mediami. Bo takich, które patrzyłyby na ręce władzy, po prostu nie ma. W ostatnich latach — za sprawą COVID, trudnej sytuacji finansowej, rosnących kosztów energii — sprawy trochę się jednak skomplikowały. Prezydenci zachowujący się jak jednoosobowi demiurdzy zaczęli tracić swój czar. Być może zaczyna się czas tych, którzy potrafią grać zespołowo, wyjść poza ściany ratusza, przekraczać ramy politycznych podziałów.
Ostatnie miesiące najdłuższej kadencji samorządu zaczęły się na początku maja. Pięć i pół roku to efekt przesuniętych wyborów i wydłużonego okresu sprawowania urzędu. Wydłużonego w zamian za ograniczenie liczby możliwych reelekcji do jednej — ale licząc od 2018 roku. Zatem wiosną 2024 roku każdy, kto chce, wystartuje po raz kolejny. Nawet ci, którzy na urzędzie spędzili ostatnie ćwierć wieku. Bo też w odróżnieniu od wszystkich innych funkcji władze miast i gmin są w Polsce niezwykle długowieczne. Z prezydentami mogą równać się tylko niektórzy marszałkowie województw. Jak choćby rządzący samorządem mazowieckim od dwudziestu dwóch lat Adam Struzik. Ale i on musi dogadać się z członkami pięcioosobowego zarządu województwa. A prezydent nie musi — jeżeli zadba o jakie takie relacje z radą miasta, jest w swoim sprawowaniu urzędu samodzielny.
Wszystko zaczęło się od reformy wprowadzonej w 2002 roku, jeszcze za rządów SLD. Funkcjonujący od roku 1990 model kolegialnego zarządu wybieranego przez radę miasta lub gminy zastąpiono wówczas prezydentem, burmistrzem lub wójtem z wyborów powszechnych. Niby jedna zmiana, ale w istocie dwie: nie dość bowiem, że umocniło to władzę wykonawczą w gminie kosztem władzy stanowiącej, to jeszcze odebrało jej kolegialny charakter. Wiceprezydenci stali się odtąd jedynie najwyższym szczeblem podwładnych prezydenta czy burmistrza, a nie partnerami w zarządzaniu gminą. Powoływani i odwoływani przez szefa, zależni całkowicie od niego — są raczej wysokiej rangi urzędnikami niż politycznymi partnerami, jakimi byli przez pierwsze trzy kadencje samorządu.
Rafał Matyja — Doktor habilitowany, profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, historyk i politolog. Dziekan Wydziału Studiów Politycznych i kierownik Zakładu Studiów Politycznych Wyższej Szkoły Biznesu — National Louis University w Nowym Sączu. Publicysta, autor książek, między innymi „Miejski grunt. 250 lat polskiej gry z nowoczesnością” (Karakter, 2021).
fot.: archiwum prywatne
Co ważne, ta reforma ustrojowa zbiegła się w czasie z przystąpieniem Polski do Unii i wielką operacją absorpcji napływających do kraju funduszy, dzielonych nie tylko w Warszawie, ale także na szczeblu regionów i zasilających inwestycje w miastach, powiatach i gminach. Głównym testem politycznych umiejętności nie było już dbanie o większość w radzie i zarządzie, ale zdobywanie środków i menedżerskie umiejętności ich zagospodarowania. Jedno wspierało drugie. Nowe inwestycje były wielkim zasobem legitymizacyjnym. A zarazem dobrze udawały się w warunkach scentralizowanego zarządzania urzędem.
Taki model wzmocnił zatem pozycję prezydenta, burmistrza i wójta w stopniu wyższym niż wskazywałby na to jedynie sposób wyboru. A połączony z generalnym zadowoleniem Polaków z samorządów — skutkował trwaniem na urzędach długowiecznych, trudnych do odwołania szefów miejskiej egzekutywy. Nawet ostatnie wybory przyniosły reelekcję 73 procent urzędujących prezydentów, niewiele mniej niż w rekordowych wyborach z jesieni 2010 roku. A zarazem znacznie więcej niż w roku 2014, gdy sztuka ta udała się tylko niewiele ponad 60 procentom urzędujących prezydentów. Gdy jednak dodamy do tego fakt, że w dziesięciu przypadkach mieliśmy do czynienia z kontynuacją rządów tej samej ekipy, to odsetek niezmieniających sytuacji w mieście wyborów wzrośnie aż do 82.
Taki kontekst rządzenia ma wpływ na sposób kierowania miastami. Często przypisujemy pewne cechy rządzenia charakterom sprawujących władzę ludzi. Ale przytoczone wyżej liczby pokazują, że sam mechanizm polityki samorządowej wzmacnia pewne cechy. Sprzyja skłonnościom autokratycznym, tworzeniu się dworów, trudnych do obalenia układów personalnych. Oczywiście w tych samych ramach ustrojowych możemy obserwować różne style sprawowania urzędu. Wśród prezydentów nie brakuje ludzi otwartych, lubiących współpracę, szukających partnerów, a nie klientów. Ale byłoby naiwnością myśleć, że wyborcy nagradzają właśnie za taki styl rządzenia. Nawet jeżeli nie przyjmują z entuzjazmem paternalizmu właściwego politykom starszego pokolenia, to często uważają taki styl za coś naturalnego. I rzadko kiedy dopuszczają, że można całkiem inaczej.
Stan zaniżonych oczekiwań i obawy przed tym, że następca może okazać się gorszy, sprawia, że polityka samorządowa jest mniej rywalizacyjna. Czasami nawet możemy sobie postawić pytanie, czy zły — z punktu widzenia oczywistych interesów miasta — prezydent może przegrać? Wszak w ostatnich wyborach tylko w dziewiętnastu przypadkach na sto siedem doszło do zmiany politycznej. W czterech kosztem Prawa i Sprawiedliwości, które straciło władzę w Białej Podlaskiej, Nowym Sączu, Ostrołęce i Siedlcach. Lista porażek była jednak w rzeczywistości dłuższa, bo na przykład w Łomży i Zgierzu urzędujący prezydenci pożegnali się z PiS i pokonali kandydatów tej partii.
© Mohamed Hassan | źródło: Pixabay
Na tę blokadę zmian nakłada się fakt, że całe elity polityczne Trzeciej Rzeczypospolitej są wyraziście paternalistyczne. Nie inaczej jest na poziomie dużych i średnich miast. Tuż po wyborach średni wiek prezydentów nieznacznie przekraczał pięćdziesiąt lat, a obecnie wynosi około pięćdziesiąt cztery lata, czyli trochę mniej niż wynika z prostej arytmetyki, która kazałaby dodać do średniego wieku po prostu pięć lat. Stało się tak za sprawą kilku zmian w trakcie kadencji — w tym rezygnacją najstarszego z urzędujących prezydentów, osiemdziesięciojednoletniego Tadeusza Ferenca. Obecnie tylko czterech urzędujących prezydentów przekroczyło siedemdziesiątkę, w tym najstarszy z nich, siedemdziesięciosześcioletni prezydent Krakowa Jacek Majchrowski. Cała czwórka piastuje swoje urzędy od ponad dwudziestu lat. Ale po ustąpieniu z funkcji senatora Zygmunta Frankiewicza, który rządził Gliwicami od roku 1993, na fotelach pozostało ośmiu prezydentów, których władza sięga okresu przed wyborami w 2002 roku. W większości zarządzają oni niewielkimi miastami, jak Kutno, Sopot czy Żory. Ale są też wśród nich prezydenci Gdyni i Tychów. Kolejny prezydent z sześcioma kadencjami na koncie — Robert Raczyński — rządzi Lubinem nieprzerwanie od roku 2002, ale pierwszą kadencję rozpoczął w roku 1990.
Reguły paternalistyczne wzmacnia fakt, że niemal wszystkimi miastami prezydenckimi rządzą mężczyźni. Jest tak w dziewięćdziesięciu sześciu ze stu siedmiu ośrodków. Tylko w jedenastu na czele władzy wykonawczej stoją kobiety. W dwóch przypadkach są to prezydentki metropolii — Hanna Zdanowska i Aleksandra Dulkiewicz. W mniejszych kolejny raz wybrano na fotel szefowej egzekutywy między innymi Małgorzatę Mańkę-Szulik z Zabrza czy Beatę Moskal-Słaniewską ze Świdnicy. Nie trzeba być zdeklarowanym feministą, żeby oceniać taki układ krytycznie. Podobnie jak inne procesy, które sprawiają, że miastami prawie nigdy nie rządzą ludzie przed czterdziestką. Sześciu trzydziestoparoletnich prezydentów jakoś pasuje do świata, w którym na czele miast stoi tylko jedenaście kobiet. Nie trzeba dodawać, że połączenie obu cech — czyli kobieta przed czterdziestką na fotelu prezydenta — nie występuje ani razu.
Dzieje się tak nie ze względów „obiektywnych”, ale dlatego, że nie mamy w głowach modelu, w którym prezydent to „pierwsze skrzypce” w dużej — dostosowanej rozmiarem do miasta — orkiestrze. Pasuje nam raczej „człowiek orkiestra”. Z ogromną wiedzą, doświadczeniem, zdolnością dominowania nad otoczeniem, przypisujący sobie wszystkie możliwe sukcesy. Zdolny do pozbywania się konkurentów nawet kosztem osłabiania siły całego zespołu, traktujący lojalność jako podstawową ludzką zaletę. Zwłaszcza gdy w grę wchodzi konflikt z przekonaniami podwładnego czy nawet interesem publicznym.
Ktoś powie, że tak wygląda polityka. Ale to jedna z jej możliwych wersji. Zbudowana pod dyktando jednego z modeli władzy. Jakoś dziwnie mało samorządowego. Usypiającego społeczność, która potrzebna jest tylko co kilka lat do odnowienia mandatu. Blokującego aktywność ludzi, których zachowania prezydent mógłby potraktować jako konkurencyjne i odebrać im sprawowaną funkcję. Obecny ustrój gminy sprawia, że tylko skarbnik jest urzędem, dla którego prezydent musi uzyskać aprobatę rady. Wszyscy pozostali są zatrudnieni na podstawie jego osobistej decyzji.
Dlatego model, w którym prezydent gra pierwsze skrzypce, ukształtowany w początkowych trzech kadencjach polskiego samorządu, został zastąpiony takim, w którym jest także dyrygentem i dyrektorem orkiestry. W skrajnych przypadkach — dodatkowo gra wyłącznie partie solowe przy akompaniamencie pozostałych muzyków. Jednak to, co jakoś pasowało do czasów prosperity, może się okazać fatalną receptą na zarządzanie w trudnych czasach.
Następna kadencja może okazać się rozstrzygająca pod względem sposobu finansowania samorządów. Będzie wyborem między niesamodzielnym bezpieczeństwem a ryzykiem trwałych problemów finansowych. Oferta obecnego rządu może dawać bezpieczeństwo przede wszystkim małym i średnim gminom, a następcom będzie trudno ją bez słowa porzucić. Dla części wójtów i burmistrzów stabilne dochody zbudowane trochę na wzór subwencji oświatowej kalkulowanej na podstawie liczby mieszkańców mogą być rozwiązaniem kilku problemów naraz. Po pierwsze z depopulacją ich miejscowości, po drugie — z niechętną do współpracy w sprawach podwyżek rozmaitych opłat lokalnych radą, a po trzecie — z niestabilnością reguł finansowania. Idea samorządu finansowanego w całości z budżetu centralnego nie jest całkowicie sprzeczna z oczekiwaniami obywateli, którzy nie postrzegają samorządu jako narzędzia we własnych rękach, ale jako część podzielonej władzy wykonawczej.
{img-3:width=100%,height=auto}
Wiosną 2024 roku w kolejnych wyborach nie będziemy zapewne wybierać prezydentów na łatwe czasy, budowniczych bibliotek, filharmonii i stadionów, twórców wielkich inwestycji infrastrukturalnych, autorów spektakularnych rewitalizacji, ale specjalistów od kłopotów. Negocjatorów niepopularnych rozwiązań transportowych, ograniczeń związanych z pakietem klimatycznym, oszczędności wynikających z trudnych reguł finansowania gmin. I lepiej, żeby to byli ludzie niepatrzący na partnerów politycznych i społecznych z wyższością autorów wszystkiego, co w mieście stało się dobrego w minionym ćwierćwieczu.
Dziś zaczyna się faza „castingu”, poszukiwania możliwych silnych rywali dla rządzących miastami osób. Prowadzą ją partie polityczne, ale także rozmaite miejskie układy, sieci, koterie. Widać w nich dwie istotne bariery: po pierwsze casting ten dokonuje się przy założeniu utrzymania się lub wzmocnienia prezydenckiego i burmistrzowskiego paternalizmu, w warunkach coraz częstszych utyskiwań na te rady, które nie chcą bez oporu wspierać magistrackich koncepcji walki z kryzysem finansowym. Druga bariera to nadal utrzymujący się wzór walki dwóch wielkich obozów: PiS i anty-PiS, który sprawia, że kandydaci oceniani są głównie po plakietce. Nawet ci, którzy formalnie startują jako niezależni. W roku 2018 ten drugi element uratował kilku tracących popularność długowiecznych prezydentów.
Optymalne byłoby pojawienie się realnego wyboru, nieuwarunkowanego przez logikę ogólnopolskiej rywalizacji partyjnej. Tam, gdzie prezydenci z poparciem Platformy Obywatelskiej zdecydują się walczyć o reelekcję, będzie o to bardzo trudno. Podobnie jak tam, gdzie pojawią się bardzo silni kandydaci z PiS. Ale wszędzie indziej — a mowa o całkiem dużych miastach, takich jak choćby Kraków — może być już inaczej. Problem tylko w tym, kto stanie do ostatecznej rywalizacji.
Podobnie jak w Stanach, gdzie wewnątrzpartyjne prawybory są niekiedy znacznie ciekawsze od ostatniego starcia kandydatów republikanów i demokratów, tak i u nas bardzo ważne będzie to, kto znajdzie się w ostatecznej stawce kandydatów i kto trafi do drugiej tury. Zatem ów casting — choć nie tak demokratyczny i transparentny jak w USA — określi szanse na lepszy samorząd. I choć brzmi to dość banalnie — na bardziej samorządowe gminy.
