W społecznym obiegu, a od czasu do czasu również w mediach przewija się przysłowie, czy też maksyma „prawda nas wyzwoli” (jest to nieco zmieniony cytat ewangeliczny „poznajcie prawdę, a prawda was wyzwoli” [J 8, 31-42]). Ponieważ brzmi ona mądrze i filozoficznie, wcale nie rzadko przywoływana jest w sporach i dyskusjach. My w środowisku architektów używamy jej bardzo rzadko lub w ogóle, jednak, jak można sądzić, dokonaliśmy jej pewnej parafrazy. Nie została nigdy expressis verbis sformułowana, ale zapewne brzmiałaby „procedury nas wyzwolą”.
We wszelkich dyskusjach, artykułach, felietonach, wypowiedziach na seminariach czy zjazdach przewija się permanentne narzekanie na regulacje prawne obowiązujące w naszym kraju dotyczące szeroko rozumianej polityki, zagospodarowania przestrzennego, architektury i całej związanej z tą problematyką otoczki formalno-prawnej. Od lat panuje wiara, że uzdrowienie systemu legislacji wraz z zawartymi w nim procedurami zapewni przełom w kształtowaniu naszej przestrzeni i przeniesie ją na inny, zdecydowanie wyższy poziom jakościowy.
W jakimś stopniu tę wiarę potwierdza fakt, że ponad połowa pytań na egzaminie na uprawnienia w Izbie Architektów RP obejmuje procedury, mimo że wobec permanentnych zmian w legislacji ta wiedza dewaluuje się po trzech, czterech latach. Czy rzeczywiście regulacje formalne na poziomie ustaw i rozporządzeń są lub będą skutecznym remedium na powstrzymanie postępującego chaosu przestrzennego w naszym kraju? A może jest zupełnie odwrotnie? To chaos przestrzenny jako stan pożądany znajduje odzwierciedlenie i jest w jakimś stopniu sankcjonowany przez skomplikowane, niespójne, zawiłe i często wewnętrznie sprzeczne regulacje ustawowe? Takie są regulacje, jaka jest wola, nawet ukryta, uzyskania celów. Pamiętać należy, że regulacje prawne powstające w wyniku demokratycznych procedur mogą mieć również z założenia negatywny charakter, nie mówiąc o tym, że stanowienie prawa i jego stosowanie to zupełnie odrębne światy. Nawet najlepsze regulacje prawne opacznie stosowane przynoszą najgorsze efekty. Stanowić to winno przestrogę przed ślepą i bezkrytyczną wiarą w skuteczność i słuszność nawet demokratycznie stanowionych procedur.
pułapki legislacji
© Piotr Średniawa
Jednak o ile w samych procedurach niewspartych realnymi działaniami trudno spodziewać się wobec braku woli rzeczywiście istotnej zmiany i poprawy jakości przestrzeni, to sekwencja wprowadzania złych procedur z pewnością ten stan pogarsza. Nie jest to żadna odkrywcza prawda. Wystarczy prześledzić działania ustawodawcze polskiej magnaterii i szlachty w XVII i XVIII wieku skutecznie blokujące rozwój miast, w przeciwieństwie do państw europejskich. Słaby wciąż obecnie poziom urbanizacji Polski ma swoje źródła między innymi właśnie w regulacjach sprzed ponad trzystu lat. Chyba jako społeczeństwo wpadliśmy zapętlenie czasoprzestrzenne rodem z filmów science fiction, z którego nie możemy się wyrwać, grzęźniemy w tej pętli chaotycznego i doraźnego stanowienia prawa dotyczącego naszej przestrzeni, nie rozumiejąc, jak trwałe są skutki takich działań. Konieczna jest identyfikacja rzeczywistych, chociaż czasem nie do końca definiowanych problemów i przyczyn tak złego stanu naszej przestrzeni, złych warunków wykonywania, postępującej degrengolady i marginalizacji naszego zawodu.
niewyraźne cele
Warto więc spojrzeć na idee, lub może quasi idee, w naszej polityce przestrzennej, nawet jeżeli nie były nigdy jednoznacznie wskazywane i artykułowane. Po całkowitym odrzuceniu po 1989 roku planowania, w tym przestrzennego, jako rzekomo zdyskredytowanego i opresyjnego narzędzia komunistycznego systemu, powoli budowano od nowa fragmentaryczne działania. Pomimo że nigdy wprost nie wskazano celów i założeń takiej „polityki przestrzennej”, po ponad trzydziestu latach można w jakimś stopniu wskazać te celowo lub też przypadkowo powstałe tendencje, ale również patologie.
- Całkowity prymat własności i interesu prywatnego nad interesem społecznym i publicznym.
- Źródeł takiego stanu rzeczy należy szukać w przyjęciu neoliberalnej doktryny transformacji ustrojowej po 1989 roku. W jakimś stopniu tak ortodoksyjny prymat własności i interesu prywatnego prawdopodobnie spowodowany był faktem, że w Polsce nie mieliśmy przypadku reprywatyzacji, a zupełnie nowe procesu prywatyzacyjne, w początkowym okresie, ale i w dalszych fazach bazujące na wątpliwych działaniach rodzącego się kapitału. Ochronę tych interesów miał zapewnić prymat oraz dyktat nowo powstałej własności prywatnej. Nigdy nie zweryfikowano jednak przyjętego wówczas dogmatu.
- W myśl neoliberalnej doktryny dokonano chaotycznej, przypadkowej i pozbawionej logiki prywatyzacji miejskich kubatur i przestrzeni, czyniąc z miasta melanżowy zbiór przeróżnych własności, trudny zarówno do zarządzania, jak i prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej.
- Maksymalne ułatwienie inwestowania podmiotom najpierw zagranicznym, a obecnie również rodzimym, bez szczególnych wymogów i ograniczeń, skutkujące „elastycznością” i „otwartością” sporządzanych MPZP lub klientystycznych WZiZT. Wynikiem takich działań skuteczność kreowania przez samorządy jakości przestrzeni była i jest całkowicie iluzoryczna.
- Przerzucenie na inwestora wszystkich procedur procesu inwestycyjnego, od uzyskania mapy geodezyjnej, zapewnienia dostaw mediów, po przeprowadzenie rozdmuchanych ponad miarę wszelakich uzgodnień etc. Tym samym państwo przejęło rolę pseudokontrolera procedur, a nie kreatora polityki przestrzennej.
- Likwacja urbanistyki na rzecz planowania przestrzennego, coraz bardziej dryfującego w stronę nie przestrzennych, a wręcz paraliterackich strategii, jak koncepcje smart city, miasta innowacyjnego, miasta nauki, miasta wielokulturowego, czy wprowadzenie kategorii konkurencyjności miast.
- Od czasu przystąpienia do UE i stopniowego napływu środków unijnych do Polski planowanie traktowane było głównie w kategoriach krótkookresowych. Celem było pozyskanie i wyasygnowanie na inwestycje jak największej ilości środków unijnych bez określenia synergii (w skali regionu lub całego kraju) i wyznaczenia długo- czy nawet średniookresowych celów.
Te stworzone i funkcjonujące już od ponad trzydziestu lat zjawiska i tendencje przyczyniły się do powstawania coraz większej próżni planistycznej, zarówno w obszarze merytorycznym, jak i praktyki planistycznej i urbanistycznej, sprowadzając je do jałowych, pozbawionych treści procedur. Skutkiem tego środki i narzędzia konstruowane w ramach Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stały się całkowicie sformalizowanymi instrumentami o trudnym do zrozumienia przeznaczeniu. Podobnie w Prawie budowlanym i związanymi z nim rozporządzeniami będącymi w jakimś stopniu pochodną regulacji planistycznych — trudno wskazać jakiś konkretny cel, któremu mają służyć. Na ogół są to ustawy merytorycznie „puste”. W żadnym z aktów prawnych nie znajdziemy przepisu o zdewastowaniu lub zdegradowaniu przestrzeni, krajobrazu, ulicy lub budynku, oprócz obiektów zabytkowych, jakby tylko one, a nie pozostała przestrzeń, miały istotną wartość. W wyniku tego stworzyliśmy uwikłaną w procedury toksyczną triadę — inwestor, architekt, urzędnik — w której tak naprawdę nie wiadomo kto i czyj interes reprezentuje. Z pewnością nie jest to interes społeczny. Nie mogą tego przesłonić zaklęcia o ładzie przestrzennym, zrównoważonym rozwoju, zielono-błękitnej infrastrukturze miast i tym podobnie samozadawalające frazesy, przesłaniające naszą rzeczywistość.
równia pochyła procedur
Ten nieczytelny obraz polityki przestrzennej wydawałoby się, że na trwale zaistniał w naszej rzeczywistości, a próby poprawy procedur mają na celu nie jego konieczną zmianę, a jedynie umożliwianie sprawniejszego się w nim poruszania. Jednak ten trwały chaos, a chaos wielokrotnie ma cechy trwałej stabilności, uległ w ostatnich ponad dwóch latach istotnym zmianom. Wspomniany liberalizm sukcesywnie zastępowany jest równie szkodliwym dla kształtowania przestrzeni populizmem. Bardzo słabe efekty programu Mieszkanie plus, równie marne, a w wielu przypadkach negatywne efekty specustawy „lex deweloper”, wyraźnie wskazują, że próby uruchomienia polityki mieszkaniowej wielorodzinnej nie przyniosły spodziewanych rezultatów, co było zresztą przewidywalne. Jak się wydaje, ze względu na to, że w obszarze zabudowy wielorodzinnej nie widać szans na znaczącą poprawę, a wręcz przeciwnie, w związku z zawirowaniami na rynkach finansowych i drastycznym zwiększeniem kosztów kredytów, szansy w naiwny sposób zaczęto szukać w indywidualnej zabudowie jednorodzinnej, wywieszając tym samym przysłowiową białą flagę nad polityką mieszkaniową państwa. Tym razem szansę (bynajmniej jednak nie w celu osiągnięcia ładu przestrzennego) rządzący widzą w likwidacji procedur, a w zasadzie pełnej liberalizacji procedur dotyczących zabudowy jednorodzinnej. Obszar budownictwa jednorodzinnego całkowicie wymyka już dzisiaj się z jakiejkolwiek kontroli planistycznej. Setki tysięcy realizowanych domów jednorodzinnych skutecznie degraduje przestrzeń naszego kraju, a obecne procedury są w tym zakresie całkowicie bezskuteczne. Tymczasem zamiast podjęcia działań wzmacniających rzeczywiste planowanie przestrzenne tych inwestycji i próby opanowania tego procesu, zlikwidowano od dnia 3 stycznia 2022 roku procedury uzyskiwania pozwoleń na budowę budynków jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m kw. [więcej na ten temat przeczytacie tutaj — przyp. red.] oraz uruchomiono nieudany konkurs architektoniczny na ten typ zabudowy [wyniki konkursu znajdziecie tutaj — przyp. red.]. To niestety był tylko początek bardzo groźnego procesu. W ostatnich dniach na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się projekt wprowadzenia bardzo radykalnych zmian w ustawie Prawo Budowlane. Nie wdając się w szczegóły, zmiany te polegają na tym, że w ramach kontynuacji polityki uproszczenia oraz deregulacji postępowań administracyjnych dotyczących budowy domów jednorodzinnych planowana jest całkowita likwidacja wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz zgłoszenia bez możliwości sprzeciwu w przypadku realizacji inwestycji mających na celu zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych o wysokości do dwóch kondygnacji. Rozszerzona została również możliwość wykonywania projektów domów jednorodzinnych przez osoby posiadające tzw. ograniczone uprawnienia budowlane, czyli inżynierów i techników budowlanych. Zapowiadany jest również katalog rekomendowanych projektów. W skrócie oznaczać to będzie, że bez już jakiejkolwiek kontroli i nadzoru ze strony administracji każdy będzie mógł rozpocząć budowę domu jednorodzinnego zaprojektowanego przez osoby mające wątpliwe kwalifikacje lub też skorzystać z katalogowych rozwiązań. Pomimo „opakowania” tych regulacji jako oczekiwanych i pożądanych przez społeczeństwo ułatwień, skutecznie likwidują one tak potrzebną dyskusję o konieczności systemowej regulacji spontanicznego budownictwa jednorodzinnego. Trzeba jasno powiedzieć, że wprowadzenie tych populistycznych regulacji nie będzie porażką wyłącznie obecnej ekipy rządowej, środowiska architektów i urbanistów, ale całego społeczeństwa żyjącego teraz i, co gorsza, również w przyszłości, w coraz gorszej jakościowo przestrzeni.
pułapki legislacji
© Piotr Średniawa
Przez ponad trzydzieści lat udało się skutecznie zlikwidować w Polsce urbanistykę, teraz przyszła kolej na zabudowę jednorodzinną. Pojawia się pytanie, jaki element naszej przestrzeni będzie kolejnym obszarem, który zdewastujemy. Miniony system upadł ponad 30 lat temu, niczym déjà vu można jednak odnieść wrażenie, że jakieś ponure chmury komunizmu snują się jeszcze po naszym niebie. Warto wspomnieć nieodżałowanego Wojciecha Młynarskiego, który w 1971 roku śpiewał: „Bo jedna myśl im chodzi po głowie, którą tak streszczę: Co by tu jeszcze spieprzyć, Panowie? Co by tu jeszcze?”.
Piotr Średniawa
Zobacz nowy dział A&B – Prawo w architekturze, w którym znajdziesz czytelne zapisy obowiązujących ustaw oraz opinie ekspertów i rzeczoznawców MPOIA.
