Artykuł z numeru A&B 05|2023
Jak finansować dostępne cenowo mieszkania?
Z roku na rok w Polsce buduje się coraz więcej mieszkań, a jednocześnie są one coraz mniej dostępne dla średniozamożnej części społeczeństwa. Brakuje równowagi w strukturze budownictwa mieszkaniowego i większego zaangażowania gmin w aktywną politykę mieszkaniową. Władze samorządowe mają całkiem spore możliwości wpływania na poprawę dostępności cenowej mieszkań. Przybywa gmin, które decydują się nadawać priorytet działaniom na rzecz poprawy sytuacji mieszkaniowej. Nadal jednak mówimy o dziesiątkach takich przypadków, co przy 2477 gminach jest niewielką skalą. Niemniej wśród miast, które decydują się na taki krok, zazwyczaj odchodzi się od modelu, w którym gminy koncentrują się na działaniach zawężonych do wspierania osób najuboższych. To znacząca zmiana, ponieważ przez dekady ugruntowało się myślenie, że lokalna polityka mieszkaniowa ogranicza się do pomocy najuboższym. Aktywne gminy decydują się w większym stopniu poszerzać ofertę mieszkaniową dla osób średniozamożnych — takich, które posiadają dochody pozwalające, bez rujnowania domowych budżetów, na pokrywanie czynszu na poziomie 3–5 procent wartości stawki odtworzeniowej za metr kwadratowy PUM. Nie mówimy więc o stawkach rzędu 1,2 procent wartości stawki odtworzeniowej za metr kwadratowy PUM, jakie przeciętnie funkcjonują w zasobie komunalnym, a o zdecydowanie wyższych. Nadal jednak są to stawki najmu poniżej cen rynkowych, które w miastach zazwyczaj są wyższe niż 6 procent tej wartości, a w największych wynoszą ponad 9–10 procent.
Zwiększenie zaangażowania gminy w rozwój mieszkalnictwa przystępnego cenowo może być kołem zamachowym dla podniesienia jakości życia w mieście i kluczem do walki o mieszkańców w kontekście problemów demograficznych, z czym boryka się większość miast poza obszarami oddziaływania metropolii.
Należy podkreślić, że po wdrożeniu szeregu zmian prawnych w latach 2017–2022 gminy mają bogaty wachlarz narzędzi, który umożliwia im podejmowanie kroków realnie oddziałujących na lokalny rynek mieszkaniowy. Miasta prowadzące aktywną politykę inwestycyjną w obszarze mieszkalnictwa starają się maksymalnie wykorzystywać zewnętrzne źródła finansowania dostępne w ramach programów rządowych czy funduszy unijnych. Na potrzeby raportu „Miasta jako inwestorzy mieszkaniowi”, który wkrótce ukaże się na łamach OPM IRMiR, przeprowadziliśmy szerokie badania obejmujące 85 procent miast liczących powyżej 5000 mieszkańców. Wynika z nich, że w latach 2017–2021 z dostępnych źródeł zewnętrznego finansowania inwestycji mieszkaniowych korzystało 40 procent miast. W perspektywie na lata 2022–2024 o takie środki planuje zabiegać już jednak 70 procent.
W latach 2017–2021 miasta najczęściej korzystały z dotacji ze środków Funduszu Dopłat. Dotyczyło to 80 procent badanych miast. Na drugim miejscu znalazł się system preferencyjnego finansowania kredytowego na społeczne budownictwo czynszowe (22 procent). W mniejszym stopniu lokalni włodarze wskazywali na Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa i środki z funduszy europejskich w ramach regionalnych programów operacyjnych. W perspektywie na lata 2022–2024 największą zmianą jest znaczący wzrost zainteresowania ubieganiem się o środki na działania remontowe i modernizacyjne z Funduszu Termomodernizacji i Remontów.
Kamil Nowak —
Ekspert ds. mieszkalnictwa i polityk społecznych w Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, geograf. Absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu Gdańskiego. Autor wyróżnionej rozprawy doktorskiej poświęconej dostępności mieszkaniowej w polskich miastach. Autor i współautor wielu publikacji z zakresu polityki mieszkaniowej, planowania przestrzennego i rewitalizacji. Członek Zespołu Eksperckiego ds. Strategii Włączania Społecznego przy KPRM.
fot.: archiwum prywatne
Inwestycje mieszkaniowe, nawet przy korzystaniu z zewnętrznych źródeł finansowania, wymagają partycypacji w części kosztów, jednak w wielu przypadkach obciążenie budżetu gminy jest zdecydowanie mniejsze niż jeszcze kilka lat temu. Obecnie w ramach najpopularniejszego źródła dofinansowania, jakim jest bezzwrotne wsparcie budownictwa mieszkaniowego z Funduszu Dopłat, gmina może uzyskać do 80 procent dofinansowania kosztów przedsięwzięcia (a w przypadku obiektów zabytkowych nawet 90 procent). Są tu jednak pewne haczyki. Jeżeli gmina zdecyduje się na 80 procent wsparcia, musi stosować się do ograniczeń w wysokości czynszu, które powiązane są z wysokością wsparcia. W takim przypadku czynsz nie może być wyższy niż 2,5 procent wartości odtworzeniowej za metr kwadratowy PUM.
W raporcie zidentyfikowaliśmy, że efektywność społecznego budownictwa mieszkaniowego jest relatywnie większa w tych miastach, w których odpowiedzialność za realizację zadań mieszkaniowych nie spoczywa bezpośrednio na gminach, a jest przekazana do spółek komunalnych, a zwłaszcza do towarzystw budownictwa społecznego (TBS) czy obecnie społecznych inicjatyw mieszkaniowych (SIM). TBS (SIM) mogą tworzyć zarówno zasoby w ramach społecznego budownictwa czynszowego i korzystać z preferencyjnych kredytów, ale też mogą odpowiadać za budowę mieszkań o funkcji komunalnej oraz być inwestorem typowo komercyjnym. To stwarza szerokie możliwości wpływania na lokalny rynek mieszkaniowy. Na koniec września 2022 roku TBS lub SIM występował w 40 procentach miast liczących powyżej 5000 mieszkańców. W wielu mniejszych miastach, zwłaszcza poza obszarami metropolitalnymi, brakuje nowych inwestycji deweloperskich, oferta TBS czy SIM może więc być wskazówką dla komercyjnych inwestorów, że warto się danym rynkiem zainteresować.
Możliwe jest również finansowanie rynkowe w postaci różnego rodzaju modeli dłużnych, takich jak kredyty i obligacje lub sięganie po modele partnerstwa publiczno-prywatnego. Szczególnym typem takich struktur, zyskującym popularność, jest finansowanie neutralne względem wskaźników z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Wykorzystywane rozwiązania prawno-finansowe w ograniczonym stopniu wpływają na bieżącą zdolność gminy do zaciągania zobowiązań. Takie rozwiązania zastosowano na przykład w Żorach (w ramach programu „Z przyszłością w Żorach”) czy w Ostrowie Wielkopolskim (w ramach „Ostrowskiego Przyjaznego Programu dla Systematycznych”).
Największym problemem pozostaje jednak skala podejmowanych działań. Jeżeli spojrzymy na efekty budownictwa realizowanego przez gminy i towarzystwa budownictwa społecznego (czy obecnie SIM), okazuje się, że są one marginalne. W latach 2017–2021, zgodnie z danymi GUS, mieszkania w sektorze społecznym stanowiły 1,5 procent wszystkich nowych mieszkań w Polsce, z czego większość wybudowano w zaledwie trzydziestu pięciu gminach. Skala tych inwestycji jest zazwyczaj zbyt niska, żeby zauważalnie wpłynąć na sytuację mieszkaniową w gminie. Imponujące są za to statystyki wskazujące na prywatyzację mieszkań gminnych. W Polsce w 2020 roku w zasobach komunalnych było 806,7 tysiąca mieszkań. To o 80 tysięcy mniej niż w 2015 roku i o ponad milion mniej niż na początku okresu transformacji ustrojowej. Proces sprzedaży mieszkań, który w dodatku odbywał się zazwyczaj przy stosowaniu wysokich bonifikat, choć ostatnio spowolnił, nadal jest powszechny.
Last but not least, poprawa dostępności cenowej mieszkań to nie tylko bezpośrednie zaangażowanie gmin w budowę mieszkań, ale także tworzenie przyjaznych warunków dla rozwoju mieszkalnictwa poprzez prowadzenie aktywnej gospodarki nieruchomościami. To tworzenie dokumentów planistycznych w powiązaniu ze strategią rozwoju mieszkalnictwa (na to ostatnio zdecydowała się między innymi Stalowa Wola). To też dbanie o podaż uzbrojonych gruntów. Gmina powinna być aktywnym graczem na rynku nieruchomości, jeżeli chce walczyć o mieszkańców. W ogólnym bilansie zysków i strat w dłuższym horyzoncie czasowym inwestycja w uzbrojenie terenu, stymulowanie przekształceń własnościowych rozdrobnionych działek poprzez inicjowanie scaleń i wtórny podział urbanistyczny oraz wiele innych działań nie muszą być wyrzucaniem pieniędzy, a inwestycją, która spłaci się dzięki temu, że mieszkańcy na masową skalę nie będą wyprowadzać się do ościennych gmin. Przy okazji wszyscy zapłacimy mniej za koszty chaosu przestrzennego, który według kalkulacji PAN kosztuje 80 miliardów złotych rocznie.
Kamil Nowak
Ekspert ds. mieszkalnictwa i polityk społecznych w Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, geograf.
