Dogmat legislacji – Prawo Budowlane oraz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Z dzisiejszej perspektywy jest rzeczą niemal niewiarygodną że przez ponad 1500 lat ery nowożytnej obowiązująca była geocentryczna teoria wszechświata i układu słonecznego. Pochodząca od Arystotelesa (384–322 p. n. e.) i Ptolemeusza (100–168), a opisana w jego dziele Almagest, była kanonem astronomii, ortodoksyjnie podtrzymana przez chrześcijańskich teologów i uczonych. Obowiązywała ona nie tylko w naukach, ale stanowiła niezwykle istotny element całego układu społecznego i cywilizacyjnego. Jej pozorna oczywistość, jako że Słońce rano wyłania się zza horyzontu, a wieczorem za nim znika, czyniła ją dodatkowo tak trudną do obalenia.
Przewrót Mikołaja Kopernika (1473–1543) z dziełem „De revolutionibus orbium coelestium” które ukazało się drukiem w Norymberdze w 1543 roku nie polegał na radykalnym odkryciu i stworzeniu teorii heliocentrycznej, lecz na potwierdzeniu, dzięki wieloletnim i dokładnym obserwacjom tego, co już od dawna podejrzewano. Jednak dogmat był tak silny że, jeszcze przez długi czas represjonowano zwolenników teorii Kopernika jak i Galileusza (1564–1642) z słynnym „eppur si muove” czy spalonego na stosie Giordano Bruno (1548–1600). Przewrót Kopernikański otworzył nauce zupełnie nowe horyzonty i radykalnie oddzielił ją od dogmatu. Podobnie jak teoria geocentryczna, aczkolwiek nie w tak ortodoksyjny sposób bardzo długo funkcjonowała koncepcji płaskiej ziemi, jako oczywista prawda. Jaki związek mają te sięgające daleko w historię rozważania z problemami naszej legislacji związanej z polityką, gospodarką przestrzenną, a zatem bezpośrednio z naszą urbanistyką i architekturą oraz jej tworzeniem?
chaos prawny i przestrzenny
Od 26 lat w Polsce obowiązuje dogmat ustaw regulujących zagospodarowanie przestrzenne i związane z nim procesy inwestycyjne. Są to Prawo Budowlane z 1994 roku z niezliczonymi późniejszymi zmianami w tym ostatnią z września br. i Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku również wielokrotnie nowelizowana. Próby nowelizacji tych dwóch z gruntu złych ustaw, w istocie przypominają konstruowanie epicykli na epicyklach w teorii geocentrycznej.
Te dwie ustawy to tylko czubek góry lodowej. Równie degradujące przestrzeń było dotychczasowe Prawo zamówień publicznych, a szczególnie jego oportunistyczne stosowanie. Katalog ustaw związanych bezpośrednio lub pośrednio z gospodarką przestrzenną obejmuje ponad 50 ustaw, wzajemnie niespójnych, nieskoordynowanych, a często sprzecznych ze sobą. Chaos prawny pogłębiają tzw. specustawy jak Lex deweloper, ZRID czy ostania Covidowa. Podobnie jak w średniowieczu można zadać pytanie, jak w wyniku demokratycznych procedur mógł powstać tak skomplikowany i nieczytelny system prawny. Będąc zobowiązani do podporządkowania działań inwestycyjnych i projektowych takiemu systemowi z powodzeniem tak inwestorzy, projektanci, jak i urzędnicy mogliby przystąpić do Towarzystwa Płaskiej Ziemi, które dzisiaj w USA działa i to zupełnie prężnie pod nazwą International Flat Earth Research Society — wbrew nauce i wyprawom w kosmos. Na szczęście dzisiaj projektantów nie stosujących się do dogmatu nikt już nie pali na stosie, ani nie stawia przed inkwizycją, a jedynie architekci nie stosujący się do na ogół bzdurnych przepisów i nie mogący uzyskać pozwolenia na budowę, mają problemy z realizacją faktur przez inwestorów.
Podobnie jak w przypadku teorii geocentrycznej, jej prawdziwość uzasadniana była oczywistymi wschodami i zachodami Słońca, tak usprawiedliwia się obecne regulacje prawne. Bardzo często można usłyszeć że przecież w Polsce zrealizowano tak wiele inwestycji we wszystkich sektorach gospodarki, inwestycje są dalej kontynuowane, a wiele obiektów architektonicznych uzyskało prestiżowe nagrody, więc problem ze złą legislacją ma chyba wymiar wyimaginowany przez malkontentów. Innym zresztą chwytliwym argumentem kwestionującym konieczność nadania ładowi przestrzennemu priorytetu w legislacji jest stwierdzenie, że ład przestrzenny jest pojęciem niejako z „wyższej półki”, a naszego kraju nie stać na jego realizację wobec konieczności gonienia rozwiniętych gospodarek. Analogicznie jak średniowieczni uczeni dostrzegali niezgodność doktryny geocentrycznej z empiryką, tak obserwacja naszej przestrzeni potwierdza nieskuteczność regulacji prawnych wraz z opisanymi w nich instrumentach, niczego nie porządkujących, niczego nie organizujących, nie mówiąc o deklaratywnym kształtowaniu ładu przestrzennego. Tak nieskuteczne są statyczne i archaiczne w swojej formule dokumenty planistyczne czyli Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego, Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego jak i procedury pozwoleń na budowę weryfikujące de facto zgodność formalno-prawną projektu nie wnikając w jego skutki przestrzenne. O de facto woluntarystycznych inwestycjach prowadzonych w oparciu o WZiZT nie warto nawet wspominać, tym bardziej, że według orzecznictwa sądów administracyjnych nie muszą one być nawet zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego.
wielkie miasta vs prowincja
Piszę ten tekst w chałupie na beskidzkiej wsi, prawie na granicy Polski. Piękny widok z ośnieżonymi już szczytami rozpościera się powyżej granicy lasów. Poniżej wzdłuż doliny rozpełza się z bezsensowną ekspansją na stokach, bezładna zabudowa ciągnąca się wzdłuż drogi prawie 20 kilometrów do powiatowego miasta. Jako że jest już chłodno, całą dolinę pokrywa szary tuman smogu z pieców węglowych. To świat całkowicie pozbawiony pojęcia ładu przestrzennego i urbanistyki, a i architektura jakkolwiek ją rozumieć i definiować, pojawia się w ilościach śladowych. Problemy zrównoważonego rozwoju i zapobieganie zmianom klimatycznym to w tych okolicach czysta akademicka abstrakcja. Niestety nie jest to jednostkowy beskidzki syndrom. Taka sytuacja ma miejsce w ponad 1/3 kraju, jako że ponad 40 procent ludności Polski mieszka na terenach wiejskich. Pozornie lepsza sytuacja ma miejsce w miastach, które bronią się w swoich centrach historycznym lokacyjnym lub XIX-wiecznym planem, lecz inwestycje realizowane na przedmieściach, podobnie jak wiejski krajobraz, reprezentują całkowity już bezład i przypadkowość. Niestety chaos legislacyjny nakłada się w Polsce na relatywnie niską kulturę kształtowania i użytkowania przestrzeni tym bardziej że minęło już ponad 80 lat od 1939 roku, w którym zniknęła funkcjonująca W II RP, choć też w ograniczonym zakresie jakaś kultura przestrzeni.
konieczność przewrotu w prawie budowlanym i przestrzennym
Nie ma sensu roztrząsać wad i zalet ostatniej nowelizacji Prawa Budowlanego (wrzesień 2020). To kolejny epicykl na epicyklu nie zmieniający istoty problemu pierworodnej wady tej legislacji.
Oczywistą iluzją jest oczekiwanie, że w ramach legislacji można nie tylko zadekretować, ale również uruchomić sprawcze mechanizmy dobrego zagospodarowania przestrzennego, urbanistyki i architektury. To bardzo złożony wielowarstwowy i wieloaspektowy proces, w którym legislacja stanowi jedynie jedną z warstw. Jednak jeżeli ten element, czy ta warstwa jest z gruntu zła, to wszystkie pozostałe warstwy w oczywisty sposób z nią związane zostają zainfekowane i nie funkcjonują poprawnie. Konieczne są więc radykalne zmiany w całym sektorze tego stanowionego prawa administracyjnego.
Pojawia się pytanie czy rzeczywiście całe środowisko związane z gospodarką przestrzenna, w tym nasze środowisko architektów podziela ten pogląd? Funkcjonowanie przez tak długi czas w patologicznym systemie wykształca zapewne procesy adaptacyjne, a być może co gorsza akceptacyjne. Duża część naszego środowiska, która uzyskała uprawnienia w ciągu ostatniego ćwierćwiecza, nie zna innej rzeczywistości, a obowiązujące regulacje są dla nich chlebem powszednim, jako że innych nigdy nie poznali, chyba że odbyli praktykę zawodową za granicą. Działając od lat w komisjach egzaminacyjnych na uprawnienia, szczególnie w trakcie egzaminu ustnego ze smutkiem obserwuję, jak patologiczna legislacja degraduje zawodową umysłowość i z jakim trudem zdający egzamin się w niej poruszają, co zresztą nie powinno budzić szczególnego zdziwienia.
Nadszedł najwyższy czas dokonania przewrotu iście kopernikańskiego w naszej dziedzinie. Poszczególne segmenty prawa administracyjnego są stanowione i stosowane w celu uzyskania określonego celu. Przykładowo, celem Prawa o ruchu drogowym jest zapewnienie płynności i bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ulicznym. Jaki był więc cel regulacji Prawa budowlanego i Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym? Jak się wydaje, celem było stworzenie ram możliwie szybkiego i bezproblemowego procesu inwestycyjnego, celem uruchomienia w maksymalnie dużej skali procesu inwestycyjnego, oraz przyciągnięcie inwestorów, głównie zagranicznych. Boom inwestycyjny okazał się umiarkowany, mityczni inwestorzy pojawili się też w mniejszej niż oczekiwano skali. Wbrew intencjom procedura uzyskania pozwolenia na budowę zmieniła się w istną gehennę, a jako efekt uboczny uruchomiony został wszechobecny chaos przestrzenny. Dlatego konieczne jest odejście od paradygmatu Świętego Graala jaki przypisano procesowi inwestycyjnemu, a z dążenia do celu, jakim jest ład przestrzenny, uczynienie celu i osi legislacji. Nie uda się tego osiągnąć budując bez końca epicykle na istniejących regulacjach. Dla zmiany obecnych regulacji można sygnalizacyjnie postawić parę dezyderatów:
- Przestrzeń nie jest niczyją własnością, a jedynie depozytem, który czasowo użytkujemy i zobowiązani jesteśmy do przekazania następnym pokoleniom w stanie lepszym niż sami ją zastaliśmy.
- Przestrzeń jest wartością trudno odnawialną w interwale 2, 3 pokoleń, a jej dewastacja jest praktycznie nie możliwa do naprawy w tym okresie czasu.
- Jakość przestrzeni ma bezpośredni wpływ na jakość życia: zamieszkania, nauki, pracy i wypoczynku.
- Jakość przestrzeni ma bezpośredni wpływ na jakość życia: zamieszkania, nauki, pracy i wypoczynku.
- Ład przestrzenny jest materialnym dowodem praworządności funkcjonującej w danym kraju.
- Ład przestrzenny nie jest pojęciem abstrakcyjnym, a ciągłym materialnym dziedzictwem i obowiązkiem cywilizacji europejskiej, której jesteśmy składnikiem.
Skutkiem takiego rozumowania, będącego obecnie w centrum legislacji procesu inwestycyjnego wraz z inwestorami, projektantami, kierownikami budów i urzędnikami, trzeba ruszyć z tego miejsca. Krążącą gdzieś daleko wokół nich na orbicie jakość przestrzeni trzeba postawić w należnym jej centrum uwagi naszego legislacyjnego świata, a proces inwestycyjny z jego uczestnikami wysłać na krążące harmonijnie wokół niej orbity. Niestety opór materii w zakresie racjonalizacji legislacji w obszarze gospodarki przestrzennej przybliżającej nas do rozwiniętych krajów europejskich jest tak duży, że nawet nie warto wspominać prac nad świętej pamięci Kodeksem urbanistyczno budowlanym, Ustawą o zawodzie architekta, czy syzyfowej wręcz Polskiej Polityce Architektonicznej prowadzonej przez SARP.
Może nie wystarczy więc tylko przekonanie o słuszności idei, lecz trzeba sięgnąć po bardziej radykalne środki. Jakimś wzorem może być Marcina Luter (1483–1546), który w 1517 roku na drzwiach kościoła w Wittenberdze przybił 95 swoich tez. Może trzeba na drzwiach Sejmu przybić gwoździem nasze postulaty, (zapewne będzie ich mniej niż 95) i rozpowszechnić w możliwie szeroki sposób ten fakt w mediach społecznościowych. Chociaż i tutaj nadzieje są niewielkie jako że Reformacja miała w Polsce relatywnie nikłą recepcję.
Piotr Średniawa
Ilustracje: © Autor
Zobacz nowy dział A&B – Prawo w architekturze, w którym znajdziesz czytelne zapisy obowiązujących ustaw oraz opinie ekspertów i rzeczoznawców MPOIA.
