Rozmowa pochodzi z numeru A&B 7-8|23
Rozmawiamy o rencie planistycznej oraz urbanistycznej. Janusz Sepioł, Architekt Miasta Rzeszowa, przekonuje, że sedno niesprawnego systemu przepływu między inwestycjami publicznymi a prywatnymi zyskami leży w mentalności. To ona blokuje konieczne zmiany legislacyjne.
Janusz Sepioł — Architekt i historyk sztuki, polityk, w latach 2002–2006 marszałek województwa małopolskiego, senator VII i VIII kadencji. Absolwent Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej i historii sztuki na Wydziale Filozoficzno-Historycznym Uniwersytetu Jagiellońskiego. Od 1998 był dyrektorem Departamentu Planowania Przestrzennego w Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdobywca nagród za prace urbanistyczne, między innymi I miejsca w Międzynarodowym Konkursie Młodych Architektów w Weliko Tyrnowo (w zespole), Nagrody I stopnia Ministerstwa Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej za Plan Ogólnego Krakowa w 1995 roku (w zespole), I nagrody wkonkursie SARP na centrum miasta Tychy (w zespole z Marcinem i Małgorzatą Włodarczykami) oraz I nagrody w konkursie SARP na fragment centrum miasta Tarnowa (w zespole jw.). Wlatach 1999–2002 pełnił funkcję wicemarszałka województwa małopolskiego, a do roku 2006 był marszałkiem tego województwa. W 2021 roku objął stanowisko Architekta Miasta Rzeszowa.
Ania Diduch: Czym jest renta planistyczna i dlaczego jest ona ważna w kontekście rozmowy o domach rodzinnych w Polsce?
Janusz Sepioł: Podkreślmy w pierwszej kolejności, że pojęcie renty planistycznej jest ściśle zdefiniowane w ustawie o planowaniu przestrzennym. Natomiast można też mówić, bardziej przenośnie, już nie jako o pojęciu ściśle prawnym — o rencie urbanistycznej. Polega ona na wzroście wartości nieruchomości na skutek różnych działań i inwestycji publicznych. Mówiąc o rencie planistycznej i rencie urbanistycznej, obracamy się w kręgu zmian wartości nieruchomości. To inwestycje publiczne najsilniej zmieniają tę wartość. Jeśli sporządza się nowy plan zagospodarowania przestrzennego, to najczęściej dotyczy on terenów rolnych i ich przekwalifikowania na tereny budowlane.
W idealnym scenariuszu wymaga to pracy geodezyjnej, podziału terenu na nowe działki, nowej parcelacji. Do tego dochodzą działania infrastrukturalne, czyli planowanie i budowa dróg oraz pozostałych sieci. W tak ukształtowanych ramach pojawiają się inwestycje prywatne, przez co ostatecznie teren radykalnie zyskuje na wartości. Ale nie bez znaczenia są także takie inwestycje publiczne, jak wzniesione w sąsiedztwie obiekty kultury, szkoły, parki, aleje czy sieci komunikacji publicznej. Wszystkie te wydatki poprzedzające prywatne inwestycje są wydatkami publicznymi. Naturalne poczucie sprawiedliwości narzuca, że ktoś, kto zyskuje dzięki działaniom publicznym, powinien albo z tego tytułu ponieść część kosztów, albo podzielić się zyskami. Można bowiem powiedzieć, że to wszyscy mieszkańcy miasta składają się na to, że właściciele niektórych gruntów zyskują, a nieraz chodzi o ogromne kwoty. Sensowny podział tych zysków ma tylko wtedy charakter automatyczny, gdy system podatkowy — system opłat od nieruchomości — bazuje na wycenie wartości nieruchomości. Jeśli tak nie jest, trzeba szukać innych rozwiązań.
zmiany wokół tematu renty planistycznej są uwikłane w interesy zbyt wielu osób, żeby mogły być przeprowadzone szybko i sprawnie
fot.: © Mostafa Meraji Pixabay
Ania: Podatek obliczany w procentach, od wartości?
Janusz: Tak, opłata jest pochodną wartości nieruchomości. To podatek „ad valorem” albo podatek katastralny. Jego bazą jest wartość nieruchomości, nie jej powierzchnia czy potencjał. Liczy się tylko to, ile rynkowo wart jest dany kawałek ziemi.
Ania: Ale też nie zawsze obliczenie rynkowej wartości jest proste.
Janusz: Tak, czasem to jest problem. Napoleon rozwiązał to dość prosto: każdy właściciel musiał sam wycenić swoją nieruchomość, ale potem ta cena stawała się bazą pierwokupu (inny aspekt sprawy to pytanie, czy można ubezpieczyć nieruchomość powyżej jej wartości zgłoszonej do opodatkowania). To wystarczyło, żeby każdy posiadacz nieruchomości zabiegał, aby wycena była rzetelna, ale nie zawyżona. Zostawiając na boku tę napoleońską anegdotę: wszyscy dostrzegają, że w wyniku publicznych działań planistycznych nieruchomości bardzo zyskują. Pytanie polega na tym, czy traktować to jako dar boży, czy należy się po prostu jakoś podzielić tą nadwyżką. Po to w polskim systemie planistycznym ustanowiono tak zwaną rentę planistyczną. Polega ona na tym, że jeśli został uchwalony plan, to jednocześnie gmina ustala stawkę procentową, czyli określa, jaki procent wzrostu wartości nieruchomości będzie opodatkowany w przypadku, gdy ktoś daną nieruchomość sprzeda. Zatem jeśli właściciel danej nieruchomości sprzedaje działkę, wtedy wkracza urząd i bada, o ile wzrosła jej wartość. Dotyczy to tylko okresu pięciu lat od uchwalenia planu. Rozwiązanie to miało przeciwdziałać spekulacjom na nieruchomościach, ale rzeczywistość jest taka, że tych opłat prawie nie ma, nikt ich nie uiszcza, każdy czeka te pięć lat ze sprzedażą, chyba że jest zmuszony do niej nadzwyczajnymi okolicznościami. Dodatkowo ustawa przewiduje, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie może przekroczyć 30 lub 50 procent wartości całości. Czyli niekoniecznie odzwierciedla realną wartość.
W ustawie o nieruchomościach opisana jest jeszcze jedna opłata — adiacencka — kolejne opodatkowanie wzrostu wartości nieruchomości, tym razem z tytułu jego uzbrojenia. Ustawodawca uznał, że jeżeli miasto buduje drogę i uzbraja teren w sieci, to właściciele działek w ten sposób obsłużonych powinni pokryć część tych kosztów. Ten system także w Polsce bardzo słabo działa, ponieważ na przykład określony jest dość krótki czas, w którym ta opłata obowiązuje. Także w tym wypadku opłata nie może być wyższa niż procent wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uzbrojenia, to znaczy, że nie uwzględnia się realnych nakładów, jakie miasto poniosło, a jedynie wzrost ceny nieruchomości. Cały ten system renty planistycznej i opłaty adiacenckiej jest więc mało efektywny i nie odzwierciedla publicznych kosztów urbanizacji.
Miasta, które się urbanizują, dają szansę zarobku właścicielom nieruchomości i to oni przechwytują praktycznie całą rentę urbanistyczną. Niemal cały wzrost wartości nieruchomości trafia w ręce prywatne.”
fot.: © Foundry Co Pixabay
Ania: Wygląda na to, że to prosta droga do dziury budżetowej.
Janusz: Tak. W praktyce właściciele nieruchomości, które są objęte akcją planistyczną i działaniami infrastrukturalnymi, bardzo zyskują. Miasta, które się urbanizują, dają szansę zarobku właścicielom nieruchomości i to oni przechwytują praktycznie całą rentę urbanistyczną. Niemal cały wzrost wartości nieruchomości trafia w ręce prywatne. Postawiłbym taką tezę, że w gruncie rzeczy deweloperzy w Polsce zarabiają nie tyle na budowaniu mieszkań, co na rencie urbanistycznej. Sprzedają mieszkania z gruntami, które są już znacznie droższe niż w chwili pierwotnego zakupu. Były próby poprawienia tej sytuacji: zamiast renty planistycznej i opłaty adiacenckiej rząd zgłosił projekt wprowadzenia opłaty infrastrukturalnej, to znaczy, że uchwalając plan miejscowy, wyznacza się tak zwany obszar ulepszenia, czyli obszar, gdzie będą inwestycje publiczne. Na takim obszarze ulepszenia można naliczyć w formie jednorazowej opłaty jakąś część kosztów infrastruktury i wzrostu wartości nieruchomości. To znacznie lepsze rozwiązanie niż stan obecny, ale z tego projektu się wycofano.
Ania: Dlaczego?
Janusz: Ponieważ stwierdzono, że wprawdzie dla gmin byłoby to bardzo dobre rozwiązanie, ale zwiększyłoby obciążenia obywateli, a rząd nie chciałby, żeby samorządy tak bardzo zarabiały na ludziach. To wyjaśnienie nie wyczerpuje tematu, jest bałamutne. Jeśli miasta się urbanizują, rozwijają, to powinny na tym zarabiać, a już na pewno nie tracić. Jeżeli ludzie chcą budować domy, to miasto nie powinno być na tym stratne. A jeśli nie ma sprawnego systemu pobierania opłat adiacenckich i renty urbanistycznej, to miasto tylko wykłada pieniądze, a ktoś tę rosnącą wartość ziemi przechwytuje. Czyli ze strony miasta inwestowanie w dobre planowanie jest tylko wydatkiem, stratą pieniędzy, a nie rentownym przedsięwzięciem. To oczywiście jest źródłem korupcji. Prześledźmy taki oto scenariusz: mamy obszar rolny, działki pod miastem. Przychodzi deweloper i mówi do właściciela gruntu: „Pan tutaj nic nie wybuduje, kupię od pana ten teren”. Kupuje za niską cenę i załatwia sobie z prezydentem miasta i jego radnymi, że na tym obszarze powstanie plan zabudowy. Rozmowa dewelopera z władzami miasta może brzmieć tak: „Panie prezydencie, ja tutaj realizuję jakiś element infrastruktury, pan sfinansuje całą resztę i osiągniemy sukces. Będzie dużo nowych mieszkań”. W domyśle: „Ja je dobrze sprzedam”. Z reguły miasto ma za mało pieniędzy na równoległe inwestowanie w różnych kierunkach. Dlatego decyzje, na jakich wybranych obszarach inwestować, są nierzadko związane z tym typem korupcji.
Dlatego jest bardzo wiele osób zainteresowanych, by obecny stan rzeczy trwał dalej. Gdybyśmy mieli system podatkowy, w którym podatki nie dotyczą raczej konsumpcji (tak jak podatek VAT), tylko są podatkami majątkowymi, czyli od wartości tego, co się posiada, na przykład wartości nieruchomości, gdyby istniał podatek katastralny, podatek „ad valorem”, część z tych problemów rozwiązałaby się sama. Przebieg wypadków byłby następujący: miasto inwestuje w zbrojenie terenów, ich wartość rośnie, zatem miasto ma z tego tytułu większe podatki. Tymczasem w Polsce obowiązuje jednolita stawka podatku od nieruchomości w granicach całej gminy: czy to są bardzo atrakcyjne obszary centrum miasta, czy nieuzbrojone tereny podmiejskie. Liczy się tylko liczba metrów kwadratowych. To kuriozalna sytuacja.
Ania: Dlaczego tak trudno wprowadzić jakiś mechanizm, który by to zmieniał?
Janusz: Chodzi o dojrzałość mentalności i o relacje między tym, co publiczne, a tym, co prywatne. W większości krajów co najmniej połowa renty urbanistycznej staje się dochodem publicznym. Oczywiście zawsze istnieją podatki od zabudowanych nieruchomości, z czego miasto czerpie zysk przez długi czas. Ale chodzi o to, żeby w okresie, kiedy sporządzany jest plan i budowana jest podstawowa infrastruktura, przyrost dochodów miasta był szybszy i bardziej efektywny, by nie następowała utrata zdolności inwestycyjnych miasta na długie okresy. To jest istota problemu.
„Postawiłbym tezę, że deweloperzy w Polsce nie tyle zarabiają na budowaniu mieszkań, co na rencie urbanistycznej. Sprzedają mieszkania z gruntami, które są już znacznie droższe niż w chwili pierwotnego zakupu.”
fot.: © Piotr Zakrzewski Pixabay
Ania: Czy jest jakaś nadzieja na to, żeby to się zmieniło, i co musiałoby dojść do skutku, żeby tak się stało?
Janusz: Tak, jak wspomniałem: musi wzrosnąć świadomość, gdzie uciekają publiczne pieniądze. Myślę, że potrzebna jest też trochę większa dyscyplina budowania, to znaczy, że naprawdę buduje się tylko tam, gdzie plan pozwala, a nie gdziekolwiek. Wówczas byłaby większa presja, żeby uporządkować tę sprawę i rzeczywiście doświadczać korzyści z akcji urbanizacyjnej. Nie sądzę, aby w najbliższej przyszłości w Polsce wprowadzano podatek „ad valorem”. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, żeby tereny objęte planami były trochę inaczej (wyżej) opodatkowane niż inne tereny niezabudowane. Powoli dojrzewamy do tego, że taka reforma jest niezbędna.
Na sprawę warto spojrzeć z jeszcze innej strony. Załóżmy, że miasto uzbraja tereny, przygotowuje je do inwestowania, ale właściciele nie zabudowują ich, ani nie sprzedają. Czyli miasto poniosło wydatki, ale zwrotu inwestycji nie ma, nie ma również rozwiązanego problemu mieszkaniowego, nie ma przychodów podatkowych z tytułu budynków, które miały być wzniesione. Co wtedy? W niektórych krajach rozwiązane jest to tak, że jeśli działka w określonym czasie nie jest zabudowana, to następuje progresja podatku od nieruchomości do tego stopnia, że w końcu przymusza do sprzedania nieruchomości lub powstaje możliwość przejęcia jej przez miasto na cele publiczne.
To są bardzo złożone zagadnienia, z różnymi aspektami i finansowymi, i społecznymi. Istota problemu polega na tym, żeby obserwowany przez wszystkich nieuchronny wzrost wartości terenu z tytułu publicznych nakładów, nie był wyłącznie prywatnym dochodem. Często wydaje się nam, że polskie problemy z ładem przestrzennym mają swoje korzenie w poglądach estetycznych, tradycjach budowlanych czy złym prawodawstwie planistycznym. Nie do końca tak jest. Wielkie znaczenie mają powiązania między systemem planowania a systemem opłat i podatków lokalnych. Całą sferą miejskiej ekonomii i inżynierii finansowej.
Ania: Dziękuję za rozmowę.
