Granice

Artykuł pochodzi z numeru A&B 03|23

Nauczyliśmy się rozumieć miasta jako twory administracyjne. Ich kształty pamiętamy jako zarysy formalnych granic. Tracimy przez to kontakt z miastami żywymi, rozlewającymi się i przekształcającymi swą wewnętrzną strukturę. Myślimy o nich w sposób utrudniający rozwiązywanie problemów. A niekiedy — także ich dostrzeganie.

Nie ufam definicjom. To wyznanie powinno w zasadzie eliminować z życia akademickiego, gdzie — według wyobrażeń większości — wszystko opiera się na precyzji języka. I na wierze, że da się tak precyzyjnie zdefiniowane pojęcia układać w spójną całość. Jednak ci, którym się to udaje, zwykle popadają w konflikt z rzeczywistością, postrzegają ją jako splot irracjonalnych działań i zjawisk, tracą ochotę na badania, a niekiedy nawet zainteresowanie badanym obszarem.

Są rzeczy do zdefiniowania łatwe — jak stowarzyszenie czy spółka — i trudne — jak państwo czy miasto. Tu każda z definicji więcej gubi, niż obejmuje. Dopiero poznanie kilku sposobów definiowania daje nam poczucie, że rozumiemy z miasta czy państwa więcej. Nic dziwnego, że większości naukowców do precyzyjnego ich badania wystarczy, że państwa i miasta mają swoje granice. Mają je jednak w inny sposób. Państwa graniczą z innymi państwami albo jest to naturalna granica morska. Miasta graniczą z miastami i nie-miastami, których nie warto pochopnie nazywać wsiami. A i tak ich granice administracyjne nie pozwalają nam na odkrycie istoty miejskości. Czasami mogą wręcz wprowadzać w błąd.

Prawdziwą granicą miasta były miejskie mury. Ale takich miast od dawna nie mamy. Każda późniejsza granica była umowna. Wytyczała zakres kompetencji lokalnych władz, ale nie opisywała ani realnych wspólnot, ani realnych sposobów kształtowania przestrzeni. Coraz częściej obejmowała tereny słabo zurbanizowane. Aż stało się tak, że nie wyznacza niemal niczego.

Współcześnie administracyjne granice większości polskich miast wybiegają daleko poza obszar zurbanizowany, obejmują — nawet w przypadku Warszawy czy Krakowa — wsie i tereny rolne. Namiętność do poszerzania granic o takie obszary była w największym stopniu udziałem Polski Ludowej, ale zaczęła się już w okresie międzywojennym, a i po roku 1989 nie zniknęła zupełnie. Dość wspomnieć przypadek Rzeszowa, który jeszcze na początku XXI wieku miał tylko 53,7 kilometrów kwadratowych, by tuż przed końcem drugiej dekady urosnąć do 126,6. Ten skok miał miejsce za kadencji jednego tylko prezydenta, Tadeusza Ferenca.

Szczęśliwie niektóre błędy związane z administracyjnym poszerzaniem miast dostrzeżono i skorygowano. Włączenie do Tychów w roku 1975, przy okazji Gierkowskiej reformy podziału administracyjnego, miast Bieruń, Imielin i Lędziny, a także kilku gmin wiejskich okazało się pomysłem, z którego trzeba było się po kilkunastu latach wycofać. W przypadku Imielina — nawet po kilku. Stało się tak dzięki demokratyzacji lat 90. i nadaniu samorządności bardziej autentycznego charakteru. Presja mieszkańców miast nie chcących pozostawać w ramach większego i sztucznego organizmu zwyciężyła. Zbliżające się do dwustu tysięcy mieszkańców Tychy, z dnia na dzień straciły jedną trzecią swojej populacji, wracając niemal do kształtu sprzed reformy. Podobnie działo się z Wodzisławiem Śląskim, gdzie w latach 90. po serii referendów doszło do wyłączenia miast Rydułtowy, Pszów i Radlin oraz gminy Marklowice.

Na większości terenów zmiany polegające na rozszerzaniu granic miast są jednak nieodwracalne. I, prawdę mówiąc, próba korekty mapy administracyjnej byłaby działaniem mało sensownym. Dzieje się tak dlatego, że dziś to granice administracyjne jako takie są poważną przeszkodą dla naszej wyobraźni politycznej i planistycznej. Sprawiają, że szukamy ­odpowiedzi w złym miejscu.

rozmycie administracyjnych obrzeży miast

© Królestwo Nauki | Pixabay

Nawet jeżeli w niektórych wymiarach pozostaną jeszcze długo użyteczne, to najważniejszą umiejętnością, którą powinniśmy posiąść, jest sztuka radzenia sobie z pominięciem administracyjnych granic miasta. Sztuka umiejętnego stosowania różnych sposobów rozumienia miejskości bardziej nawet niż miasta. Zmiana, jaką w naszych głowach wprowadziły technologie informatyczne, bardzo ułatwia wypracowanie nowych wzorców postępowania. Bez problemu nie tylko wyobrażamy sobie nakładające się na siebie mapy, ale większość z nas potrafi je za pomocą prostych narzędzi konstruować i wykorzystywać.

Bez trudu przychodzi nam uznanie, że zjawiska, na które musi reagować administracja i inne struktury publiczne, mają charakter dynamiczny. Wiemy, że wielkie sieci handlowe czy operatorzy komórkowi elastycznie dostosowują oferty do zmieniających się preferencji i potrzeb użytkowników. I że nie wymaga to zatrudniania osób o wysokich kwalifikacjach i trudnych do zaspokojenia oczekiwaniach płacowych, ale posługiwania się poprawnie skonstruowanymi algorytmami. Co więcej, moda na smart city utorowała już drogę takiemu myśleniu w miejskich urzędach.

W najprostszym dla naszej wyobraźni wymiarze, jakim są obserwacje ruchu drogowego i organizacja połączeń w transporcie zbiorowym, jest zupełnie oczywiste, że granice administracyjne nie powinny odgrywać żadnej roli. To samo widać zresztą, gdy śledzimy istotne dla tego ruchu dane o rozmieszczeniu ludności w strukturze siatki kilometrowej, dostępne po ostatnim spisie powszechnym na stronach GUS. Kwadraty zamieszkane przez kilkanaście tysięcy osób znajdujemy zwykle w centrach miast i na blokowiskach. Jednak poziom miejski to także 3–4 tysiące mieszkańców na kilometr, a takie „kwadraty” znajdujemy coraz częściej także w obszarach położonych poza granicami gmin miejskich.

Analogicznie spotkamy na terenie największych miast obszary, w których na kilometrze kwadratowym nie mieszka nawet tysiąc osób. I które zachowały cechy osadnicze wsi. Nie tylko zresztą widoczne „gołym okiem”, ale także gdy chodzi o zachowania wyborcze, podobne raczej do sąsiednich gmin wiejskich niż pobliskich osiedli. Świetnie widać to nie tylko we wspomnianym wcześniej Rzeszowie, ale także na peryferiach Krakowa. Wszędzie tam, gdzie duży odsetek mieszkańców okolicznych wsi głosował w ostatnich latach na PiS czy wspierał prezydencką kandydaturę Andrzeja Dudy.

Wyborcze podobieństwo wykazują natomiast niektóre gminy podmiejskie. Głównie takie, które rozbudowują się dzięki inwestycjom zamożniejszych mieszkańców miasta. To oni tworzą liczne powiązania między obszarami do niedawna wiejskimi a miastem, które otaczają. Te powiązania to korzystanie z usług publicznych — szkół, przedszkoli, ośrodków zdrowia czy bibliotek, ale także codzienne dojazdy do miejsca pracy, zakupów, rozrywki. To przesunięcie dziennej aktywności poza obszar ­miejsca zamieszkania.

Gdy widzimy miasto przez pryzmat takiej kolorowej siatki kilometrowej, tracimy z oczu arbitralność granic administracyjnych. Porównując dane z poprzedniego spisu powszechnego, widzimy dynamikę rozwoju tkanki miejskiej. A zmianę barw poszczególnych kwadratów z łatwością przetłumaczymy na język deweloperskich i indywidualnych inwestycji mieszkaniowych. Widzimy ruch, który — gdyby traktować granice administracyjne poważnie — powinien powodować jakieś zmiany czy korekty. Ale nie powoduje, choć nasila się nie od roku czy dwóch lat, ale od dekad.

Właśnie w takiej dłuższej perspektywie czasowej ludność okolicznych gmin korzysta z miejskiego szpitala, liceum lub technikum, kina czy galerii handlowej. Ostatnie dwie dekady to czas, w którym więzi takie ulegają jedynie nasileniu. I nic nie wskazuje, byśmy kiedykolwiek mieli zawrócić z tej drogi. A zatem warto uznać, że czas dostosować do tych zjawisk logikę funkcjonowania państwa i miast w trzech ważnych obszarach: finansów publicznych, planowania i inwestycji oraz terytorialnych aspektów władzy politycznej. Już od lat samorządy wielkich miast próbują powstrzymać ucieczkę podatników do gmin podmiejskich. Próbują ustalić wspólne z tymi gminami sposoby integracji funkcji transportowych czy niektórych usług komunalnych, dogadać się — jak w przypadku Krakowa — co do wspólnej walki ze smogiem. Nie idzie to najlepiej, bo logika podziałów administracyjno-politycznych jest sprzeczna z wymogami integracji.

Jeszcze gorzej rzecz się ma z planowaniem i inwestowaniem zgodnym z logiką dużego, żywego organizmu aglomeracji, a nie jego sztucznie zakreślonych części. Rozmieszczenie infrastruktury społecznej nie nadąża za przekształceniami przestrzeni, a logika ruchu budowlanego z dużym opóźnieniem dostrzegana jest w planach inwestycji drogowych. Miasta centralne nie próbują negocjować z ościennymi gminami, tak by powiązać kwestię rozwoju nowych osiedli mieszkaniowych w gminach podmiejskich z układem linii kolejowych i w godzinach szczytu, zamiast korków na drogach dojazdowych mieć „tylko” tłok na dworcach i przystankach.

Wreszcie słuszna skądinąd idea dobrowolnej współpracy gmin w ramach projektów aglomeracyjnych — takich jak choćby Zintegrowane Inwestycje Terytorialne — wydaje się słabą odpowiedzią na rosnące wzajemne zależności. Podobnie zresztą jak brak wzorców współpracy wielu miast na prawach powiatu z otaczającymi je powiatami „obwarzankowymi”. Sposób legitymizowania swojej użyteczności w oczach mieszkańców uzasadnia raczej zachowania konfliktowe i konkurencyjne, nie zaś tworzenie stałych wzorców współpracy. Premia za „dogadanie się” z dużym miastem jest niewielka w porównaniu z uznaniem, jakie przynosi „obrona interesów mieszkańców” danej gminy.

Dlatego trzeba zrobić coś, co radykalnie zmieni reguły gry. Pożegnanie z wizją miasta jako jednostki określonej w sposób administracyjny może być zatem początkiem niezwykłej przygody intelektualnej i politycznej. Pozwoli nam się rozstać z myśleniem o mieście jako o wspólnocie wyraźnie odgraniczonej od sąsiednich wspólnot-gmin. Istotne są tu dwie silne kotwice obecnego systemu: prawa wyborcze i obowiązki podatkowe. Te pierwsze należałoby równoważyć, tworząc mechanizmy demokratycznego wpływu na polityki o wymiarze metropolitalnym. Te drugie — umożliwiając dzielenie wpływów podatkowych w taki sposób, by łagodziły one skutki procesu rozlewania się miast. W wersji bardziej radykalnej należałoby rozważyć pójście drogą zmniejszenia liczby gmin i tworzenia organizmów bliższych funkcjonalnym obszarom miasta, z silniejszymi jednostkami wewnętrznymi, rekompensującymi utratę statusu odrębnej jednostki.

Można też spróbować posługiwać się narzędziami osłabiania i wzmacniania pewnych poziomów zarządzania sprawami publicznymi, przenoszenia pewnych zadań wyżej lub niżej w hierarchii podmiotów samorządowych. Coraz bardziej oczywiste wydaje się bowiem to, że o pewnych sprawach ludzie chcą decydować w wąsko rozumianym miejscu swojego zamieszkania — w danej wsi (sołectwie) czy na osiedlu (liczonym raczej jako promień kilometra–dwóch od domu niż wielkomiejska dzielnica).

Ale to wszystko należy robić nie w ramach tworzenia nowych podmiotów i wytyczania ich granic, ale raczej wprowadzania zróżnicowanych i elastycznych mechanizmów finansowania, konsultacji, uzgodnień między władzami różnych poziomów. Na razie radzimy sobie z tym słabo, wymyślając nowe podziały czy poziomy integracji. Męczymy się z za dużymi dzielnicami i spieramy o granice metropolii. Choć tworząc je, wiemy, że zasięg systemów transportowych będzie inny niż obszar wspólnej polityki klimatycznej czy ekologicznej.

Powinniśmy przywyknąć do tego, że miasto ma wiele granic. Dostosować wszelkie procedury administracyjne, planistyczne, finansowe i inwestycyjne do tego nowego postrzegania „miejskości”. I nauczyć się rozumienia jej przez pryzmat ruchu, zmienności, rytmów dnia, przez pryzmat „społeczności użytkowników”, a nie „wspólnoty mieszkańców”. Odpiąć od instytucji samorządowych silny nacisk na reprezentowanie interesów i przesunąć na organizowanie powierzonej przestrzeni. Tak by różne grupy użytkowników — te mieszkające w okolicy, przyjeżdżające z peryferyjnych osiedli i podmiejskich gmin — były usatysfakcjonowane dbałością o ich dobro.

Punktem wyjścia jest rozmycie granic administracyjnych jako sposobu rozumienia przestrzeni miejskiej — rewolucja na mapie, w wyobraźni, w języku, a dopiero potem przenoszenie tego do regulacji prawnych. Równolegle zaś postawienie pytań o prawa mieszkańców w skali mikro. O podział tego wymiaru na to, co może być prawomocnie partykularne, i to, co powinno być określane przez szerszą perspektywę. Dobrym punktem wyjścia była dyskusja o osiedlach grodzonych, ale coraz ważniejsza będzie także sprawa wytyczania kolejnych miejskich dróg szybkiego ruchu z jednej strony, a ograniczeń prędkości i innych form spowalniania z drugiej. Wewnętrzne podziały miasta już dziś przebiegają według różnych siatek, warto nadać niektórym z nich bardziej wspólnotowy wymiar i określić nie tylko jako przestrzenie ewentualnych konsultacji planistycznych, lecz także pozytywnie rozumianej aktywności lokalnej. Z prawem do sformalizowanej reprezentacji czy przynajmniej „rzecznictwa publicznego”.

Sfera działania publicznego powinna postawić sobie za cel nadążanie za zmianami miast. Nawet jeżeli wymaga to pracy i pieniędzy. Koszt zmiany rzadko bywa konfrontowany z kosztem utrzymywania nieefektywnego systemu. Czasy są pod tym względem już nie tyle „konserwatywne”, ile wprost „reakcyjne”. Większość instytucji żyje w samouwielbieniu, rzadko zresztą potwierdzanym przez odczucia ich otoczenia. W najlepszym wypadku dostrzegają problemy, ale upierają się przy tym, że nie sposób inaczej. Zamiast służyć celom, do których zostały powołane, stają się ciężarem społecznym blokującym właściwą miastom zdolność akomodacji i rozwoju.

Rafał Matyja