Prawo

Treść zapytania

[…] Organy administracji architektoniczno – budowlanej podchodzą sceptycznie do projektów przewidujących realizację antresol, uznając, że takie rozwiązanie prowadzi do nieuzasadnionej intensyfikacji zabudowy oraz negatywnie wpływa na odbiór przestrzenny budynku, w którym przewidziano antresole. […] Wskazując równocześnie za konieczne spełnienie cech i parametrów antresoli z zgodnych z wyrokiem [przypis autora] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. II SA/Kr 99/16 oraz z dnia 25 listopada 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1057/16).

W związku z powyższym wnoszę o zajęcie przez Małopolską Okręgową Izbę Architektów stanowiska w kwestii zakresu dopuszczalnej ingerencji organów administracji architektonoczno-budowlanej w rozwiązania projektowe przewidujące zastosowanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym antresol oraz wyliczania intensywności zabudowy dla budynków z antresolami. W szczególności wnoszę o zajęcie stanowiska, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego wykonanie antresol, jeżeli zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

W załączeniu przedkładam rozwiązanie projektowe, które spotyka się ze sprzeciwem ze strony organów administracji architektoniczno- budowlanej.

Podstawa prawna

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065)

§ 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

16) kondygnacji — należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne;

[…]

19) antresoli — należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona;

[…]

§ 5. 1. Nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których:

1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku;

2) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy;

3) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą.

2. Przepis ust. 1 nie narusza przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy.

[…]

§ 72. 1. Wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414

Art. 35. 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa

w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie — w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu — lub jego sprawdzenia — zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12

ust. 7;

5) (uchylony)

2. (uchylony)

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

5. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

6. W przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę:

1) w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji albo

2) w zakresie realizacji inwestycji kolejowej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji — organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

6a. Przepisu ust. 6 nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

7. Karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 6. W przypadku nieuiszczenia kary, o której mowa w ust. 6, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

8. Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Opinia

Poruszana sprawa jest skomplikowana. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. II SA/Kr 99/16 oraz z dnia 25 listopada 2016 r. jest wykorzystywany do wszystkich spraw, w których projektant/inwestor zastosował antresole. Wspomniany wyrok odwołuje się z kolei do innego wyroku sądu w Lublinie, a tamten do innego orzecznictwa, które w jakimś zakresie dotyczyło zastosowania antresoli. Tropiąc dalej, można dojść do źródła stosowanej w tym orzecznictwie interpretacji definicji antresoli. Niestety tekst źródłowy, powielany wielokrotnie, mylnie wskazuje dopuszczalny sposób stosowania antresol. Logika w nim zastosowana prowadzi do sytuacji, w której możliwe jest stosowanie wyłącznie „antresol pomieszczenia”, mimo iż definicja z §3. WT wprowadza również pojęcie „antresoli kondygnacji”. Wcześniejsza opinia MPOiA na ten temat (nr 139) zwraca uwagę na konieczność szerszego spojrzenia na ten element przestrzenny z uwzględnieniem aspektów historycznych, ekonomicznych, społecznych, urbanistycznych, konstrukcyjnych, bezpieczeństwa itd. Można przypuszczać, że część wyroków miało na celu pohamowanie deweloperów, ale stosowanie ich jako podstawy oceny wszystkich projektów z antresolami jest klasycznym przykładem „wylania dziecka z kąpielą”. Kluczowym pojęciem wprowadzonym w przyjętej przez niektóre sądy i urzędy interpretacji (a nie w samej definicji antresoli wg WT) jest wymóg „jednoprzestrzenności” wnętrza, z którego wydzielona została antresola oraz niedopuszczenie zrealizowania jej (choćby częściowo) nad wydzielonym pomieszczeniem. Taka interpretacja stoi w oderwaniu od historycznych przykładów zastosowania antresol, jak i od logiki projektowej. Najczęściej spotykane zastosowanie antresoli to: kościoły, teatry, kina, stadiony, amfiteatry, galerie handlowe, czasami biura, hale produkcyjne, mieszkania i domy jednorodzinne. Można uznać, że zasadnicza ich większość, a w niektórych wypadkach wszystkie obiekty w/w typów posiadają antresole, które nie wpisują się w interpretację stosowaną w przytoczonym na wstępie wyroku. Konsekwentne stosowanie w/w wyroku doprowadziłoby do konkluzji, że mamy do czynienia z obiektami o większej ilości kondygnacji niż było to przyjęte wcześniej. Idąc dalej, organy nadzoru budowlanego i komendy straży pożarnej powinny uznać, że mają do czynienia z obiektami o zupełnie innej kategorii zagrożenia ludzi, a to z kolei podważało by zastosowane rozwiązania w zakresie dróg pożarowych, wydzielenia klatki schodowej lub powinny mieć one inną klasę zagrożenia pożarowego. Absurdalnym wydaje się założenie, że np. położenie przedsionka względem chóru kościelnego (pod nim) zmienia ilość kondygnacji w obiekcie.

Załączony poniżej rysunek przedstawia typowe zastosowanie antresoli. Takie same rozwiązanie znajdujemy w obiektach kilkusetletnich. Pewne jest, że nikt z projektantów tych obiektów nie spodziewał się że ktoś w przyszłości (np. w 2016 roku) uzna ich dzieło za obiekt wielokondygnacyjny.

Absolutnie konieczne jest przyjęcie, że wyobraźnia architekta pozwala na kreowanie przestrzeni w sposób, który w żaden sposób nie uda się ująć w sztywne ramy tworzone bez w/w szerokiego kontekstu i przygotowania. Praktyka pokazuje (choćby na przykładzie omawianej sprawy), że uznanie jednego wyroku sądowego jako dogmat w każdej innej dotyczącej tego samego zagadnienia nie sprawdza się.

Wyroków sądowych odnoszących się przepisów budowlanych jest mnóstwo, a znaczna ich część nadaje nowe znacznie przepisom i pojęciom stosowanym od dziesięcioleci a czasami od setek lat. Te nowe interpretacje przepisów często są zaskakujące, szczególnie dla osób stosujących je na co dzień od lat. Przykładem takiej sytuacji może być inny wyrok WSA w Krakowie w sprawie I SA/Kr 496/09, gdzie w uzasadnieniu Sąd stwierdza, że: „z technicznego punktu widzenia dach to nic innego jak więźba dachowa oraz poszycie (...) i aby dach mógł być za taki uważany, powinien posiadać obydwa niezbędne w/w elementy”. Istnieje niezliczona ilość przekryć, gdzie nie zastosowano żadnej więźby. Takich budynków są tysiące. Czy teraz należy uznać, że obiekty takie ze względu na brak więźby nie mają dachu, a więc nie są budynkami?

Wracając do głównego wątku, projektant dostosował się nie tylko do definicji antresoli, ale także do wyroku, który dla organów administracji budowlanej jest aktualnie stosowaną wykładnią przepisów.

Stosowane orzecznictwo w szczególny, techniczny sposób ogranicza i utrudnia możliwość stosowania antresoli, nie odnosząc się w żaden sposób do celu w jakim celu ograniczenie i utrudnienie jest stosowane. Ten cel wydaje się jednak oczywisty: ograniczyć intensywność projektowanych budynków w sytuacji, kiedy miejscowe prawo właśnie takie ograniczenie zawiera. Tutaj powstaje pytanie czy osoby sporządzające i uchwalające prawo miejscowe celowo stosują ograniczenia w zakresie intensywności lub ilości kondygnacji mając świadomość, że istnieje takie rozwiązanie jak antresola? Należy założyć, że tak.

Przepisy prawa miejscowego powinny być tworzone z rozmysłem, po głębokich analizach i weryfikacjach, w oparciu o obowiązujące prawo i przepisy. Wg tych samych reguł powinien działać projektant, a więc człowiek wykonujący zawód zaufania społecznego. Architekci zobowiązani są tak wykonywać swój zawód, aby być tego zaufania godnymi.

Mamy zaufanie do lekarza leczącego jednego pacjenta, który zajmuje się chorym (leczy go), ale także chroni osoby, na które mógłby on lekarz lub pacjent przenieść chorobę (dla dobra ogółu społeczeństwa, społeczności lokalnej itd.). Podobnie mamy zaufanie do policjanta zwalczającego przestępczość, że w ramach swoich uprawnień np. do posiadania broni, nie użyje jej ze szkodą dla osób postronnych.

Powinniśmy też mieć zaufanie do architektów, którzy tworząc przestrzeń i zabudowę na zlecenie jednego klienta/dewelopera, nie „zepsują” przestrzeni wspólnej. Wykorzystywanie niedoskonałych definicji i wyroków sądów w interesie swojego klienta może w rażących przypadkach takie zaufanie skutecznie podważyć. Nietrafiony wyrok podany na wstępie w nieudolny sposób utrudnił stosowanie antresoli. Można domniemywać, że miał na celu ograniczenia wielkości budynku, co w konkretnym przypadku mogło być działaniem uzasadnionym. Żaden przepis nie zabrania stosowania antresoli, zgodnie z jej definicją, a równocześnie antresola nie jest przepisami ograniczona w zakresie powierzchni, kubatury i wysokości podobnie jak maszynownia dźwigu, lub nadszybie. Stosując syntezę przepisów i zasad można powiedzieć, że antresola to rodzaj niewydzielonego pomieszczenia lub powierzchni pomocniczej, zależnej i uzupełniającej główną funkcję budynku, pomieszczenia głównego (np. z którego jest dostępna).

Tak samo jak to, że maszynownia dźwigu nie jest ograniczona co do kubatury (a jej wysokości nie wlicza się nawet do wysokości budynku) nie zmienia faktu, że nadużyciem społecznego zaufania byłoby zaprojektowanie maszynowni dźwigu, która stanowiłaby blisko 50% kubatury dużego budynku. Trudno jest jednoznacznie określić jaką część budynku może stanowić antresola, tak samo jak trudno takie ograniczenie wyznaczyć dla nadszybia, jednak trzeba uznać że antresole z całą pewnością nie powinny stanowić blisko 50% kubatury budynku mieszkalnego. Przekroczono niepisane normy życia społecznego i w ocenie MPOiA ten sposób wykonywania zawodu zdecydowanie podważa zaufanie do architektów.

Ponadto należy dodać, że w omawianym przypadku mamy do czynienia ze znamionami nieuczciwej konkurencji. Nie można zgodzić się, by projektant, a wraz z nim inwestor działali wbrew powszechnie stosowanych normom. Istnienie rywalizacja (konkurencja) na polu jakości architektury, wydajności projektów, kosztów budowy itd., nie zmienia to faktu, że pewne rozwiązania należy uznać za niedopuszczalne właśnie ze względu na status zawodu zaufania publicznego. Tego typu rozwiązań możemy niestety zaobserwować wiele, np. absurdalnie małe place zabaw, za małe śmietniki, budynki niedostępne dla niepełnosprawnych po demontażu urządzeń podnośnych już po odbiorze budynku itp.

Organ administracji budowlanej będący strukturą samorządu terytorialnego powinien stać na straży ogólnie pojętego dobra publicznego i wobec ewidentnego przekroczenia norm życia społecznego powinien odpowiednio reagować. W konkretnych przypadkach często tylko sąd może określić gdzie leży granica, która została (bądź nie została) przekroczona. Natomiast jeśli zostałby wydany wyrok, w którym sąd by taką granicę wyznaczył, to nie powinien być on stosowany jako wytyczna dla organów administracji budowlanej we wszelkich innych sprawach dotyczących podobnego zagadnienia. Jeżeli sąd wyznaczyłby ograniczenie skali antresoli w odniesieniu do wielkości kondygnacji lub do całego budynku wielorodzinnego to nie oznacza to, że taką samą zasadę należałoby przyjąć dla antresol na widowniach, w teatrach lub w budynku jednorodzinnym.

Pomimo iż rozwiązanie projektowe będące punktem wyjścia dla tej opinii może być (przy zastosowaniu przytoczonej interpretacji) uznane za zgodne z przepisami, to jednak w ocenie MPOiA stoi w sprzeczności zasadami norm życia społecznego i równocześnie w sprzeczności z rolą architekta jako zawodu zaufania społecznego. Stanowi ono przykład wykorzystania styku nieprecyzyjnych przepisów prawa budowlanego w relacji do wskaźników zastosowanych w prawie miejscowym, tak aby zrealizować obiekt którego skala przekracza w sposób znaczący (blisko dwukrotny) przewidywane dla danego terenu gabaryty zabudowy.

(KD)

Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.

Kraków, 20 lutego 2020 r.